Autonomia de centre, segregació escolar i mercats en educació. Una anàlisi internacional dels efectes de l’autonomia en l’equitat i l’eficàcia dels sistemes educatius

Abstract

L’agenda de nombroses reformes educatives dutes a terme arreu del món, les quals han convergit en el concepte-paraigües de la ‘nova gestió pública’, s’ha articulat al voltant de propostes per adreçar la gestió pública de l’educació cap a models basats en el mercat, com ara els quasi-mercats educatius o l’aliança pública-privada (PPP). Es tracta de propostes que combinen mecanismes de mercat amb sistemes més o menys intensos de control i de regulació pública. Aquestes reformes posen l’èmfasi en la reorganització administrativa del sistema públic d’educació per augmentar-ne l’eficiència, fomentant la participació de les famílies en l’elecció de centre i incentivant la competència entre els centres educatius. L’autoregulació i l’autonomia escolar esdevenen estratègies perquè els centres articulin una oferta diversificada que els permeti trobar una posició en el mercat, gestionin els seus propis recursos i puguin competir amb altres centres escolars, amb l’objectiu últim de respondre d’un mode eficient a les demandes específiques dels estudiants i de les seves famílies. L’autonomia esdevé doncs una peça clau per fomentar un millor encaix entre l’oferta i la demanda educativa. No obstant això, en un sistema en què la gestió dels processos està descentralitzada, es poden generar disfuncions derivades d’interessos divergents i d’una manca de coherència entre els objectius que persegueixen els agents escolars i les funcions delegades pel principal – autoritats educatives i famílies. Enfront de la pressió dels processos d’elecció escolar, els centres poden desviar-se de la seva missió principal quan utilitzen els marges d’autonomia per buscar estratègicament una posició en el mercat. Els centres poden fer un ús de la seva autonomia que els permeti atraure un perfil socialment homogeni d’alumnes, que a la vegada afavoreixi la gestió dels processos pedagògics i organitzatius interns. Aquestes desviacions es poden originar arrel de l’asimetria informativa inherent a la distància entre principal i agència, la qual esdevé un incentiu advers perquè els agents actuïn de forma oportunista amb un mínim risc de ser penalitzats. Un ús dels recursos que no persegueixi la maximització dels aprenentatges, o bé que la persegueixi encara que això suposi adoptar comportaments que vulnerin alguns dels principis distributius dels béns educatius bàsics, pot tenir conseqüències en termes de segregació escolar i, a la vegada, pot suposar una vulneració del principi d’igualtat d’oportunitats educatives. Aquesta investigació parteix d’un marc teòric que defineix l’autonomia escolar com una estratègia d’auto-posicionament en sistemes orientats al mercat que pot derivar en efectes no desitjats en matèria de segregació escolar i d’igualtat de oportunitats educatives. A través d’una anàlisi internacional realitzada amb les cinc edicions de l’estudi PISA de l’OCDE (2000-2012) s’estimen, mitjançant tècniques economètriques, els efectes de diferents dimensions de l’autonomia en la composició social dels centres i en l’eficàcia dels sistemes educatius, en funció de la seva configuració i del seu grau de disfunció. Concretament, es demostra empíricament que 1) els nivells de segregació escolar estan associats a uns majors marges d’autonomia, tant en l’admissió escolar com en la gestió dels processos (personal i oferta); 2) les pràctiques d’agrupació dels estudiants per nivells, les quals ofereixen condicions desiguals d’ensenyament i d’aprenentatge, estan associades amb nivells més alts d’autonomia en matèria pedagògica; aquesta probabilitat augmenta en la mesura que els centres concentren estudiants immigrants o amb un estatus social baix; i 3) les reformes d’autonomia escolar perjudiquen als resultats dels estudiants en països amb sistemes escolars orientats al mercat – competència entre centres i titularitat privada –, mentre que els afavoreix en països amb nivells menors de segregació escolar.

The agenda of numerous educational reforms around the world, which can be brought together under the umbrella concept of the ‘new public management’, has been articulated around proposals to direct public education towards market-based models such as quasi-markets in education or public-private partnerships. Such proposals combine market-based mechanisms with systems which are more or less publicly controlled or regulated. These reforms emphasize the administrative reorganization of the public education system to increase its efficiency, encouraging family participation in the choice of school and fostering competition between schools. As such, autonomy and self-regulation become a strategy for schools to articulate a diversified offer that allows them to position themselves in the market, to manage their own resources, and to compete with other schools, with the ultimate goal of efficiently responding to the specific demands of students and their families. School autonomy thus becomes key in education policy to promote a better fit between the educational offer and demand. However, in a system where school management is decentralised, deviations may arise from divergent interests and lack of consistency between the objectives pursued by the agents and the functions delegated by the principal – education authorities and families. Faced with the pressure of school choice, schools may move away from their primary mission when using the margins of autonomy to find a strategic position in the market. Schools can use these margins to attract a socially homogenous profile of students, which in turn may be seen as a way to facilitate the school internal management and organisation. Such deviations can occur due to the asymmetry of information inherent in the distance between principal and agency, becoming an adverse incentive for agents to act opportunistically with a minimal risk of being penalized. The use of resources which is in detriment to the objective of maximising learning, or that maybe marginally favours it but violates the distributive principles of educational goods, may have consequences in terms of school segregation and, in turn, could be considered a breach of the principle of equal educational opportunities. This research is based on a theoretical framework that defines school autonomy as a strategy of self-positioning in market-oriented systems, which can lead to undesirable effects in terms of school segregation and equal educational opportunities. Through cross-national analyses conducted with the five sequential OECD PISA studies (2000-2012), the effects of different dimensions of autonomy on school composition and the effectiveness of educational systems, depending on the configuration of education systems and the level of dysfunction, are estimated. We demonstrate empirically that: 1) school segregation is associated with greater margins of school autonomy, both in school admission and school management (staff and educational offer); 2) the within-school practice of grouping students by ability, which provides unequal conditions of teaching and learning, is associated with higher levels of autonomy in educational matters. This probability increases to the extent that schools concentrate immigrant students or those with low social status; and 3) school autonomy reforms seem to damage student outcomes in countries with market-oriented systems – competition between schools and private ownership – while favouring performance in countries with lower levels of school segregation.