L I M I T E S CONSTITUCIONALES AL CONTENIDO MATERIAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO Tesis que presenta Juan Antonio Toscano Ortega en l a F a c u l t a d d e D e r e c h o d e l a U n i v e r s i d a d Pompeu F a b r a p a r a l a obtención d e l g r a d o de D o c t o r D i r e c t o r de l a t e s i s : P r o f . D r . Marc Carrillo B a r c e l o n a , s e p t i e m b r e d e 2002 CAPÍTULO SÉPTIMO. LA UTILIZACIÓN CONJUNTA DE LOS FUNDAMENTOS DE ESTA DOCTRINA AMPLIA CONSTITUCIONAL. LA DEFENSA DE UNA CONCEPCIÓN SU DEL CONTENIDO DE ESTAS LEYES. SOLUCIONES FRENTE A DESBORDAMIENTO MATERIAL. LÍMITES CONSTITUCIONALES AL CONTENIDO DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS AUTONÓMICAS Y DE ACOMPAÑAMIENTO. ÍNDICE. I. La utilización, importancia e interconexión de l o s fundamentos de e s t a d o c t r i n a 1. 2. Presentación. constitucional. L a utilización ( c o n j u n t a o no). 3. La importancia (mayor o menor f u e r z a ) . 4. L a interconexión. II. de una L a consideración de e s t a d o c t r i n a como retricción constitucional legislativo. representativa de las injustificada competencias d e l poder 1. Presentación. 2. L o s límites presupuestos condicionamientos contenido (según implícitos l a a l contenido de l a s l e y e s de doctrina constitucional), los materiales q u e impone l a Constitución a l d e l a s l e y e s y l a l i b e r t a d de configuración n o r m a t i v a del legislador. A) L a deducción implícita de límites a l c o n t e n i d o de l a s leyes de p r e s u p u e s t o s y l o s límites material constitucionales al a impuestos reserva B) a l contenido material de l a s l e y e s . R e f e r e n c i a de l e y . • La • , y y creación de normas de por l a interpretación jurisprudencia constitucional e l poder configuración normativa d e l l e g i s l a d o r . 448 C) E l T r i b u n a l frente C o n s t i t u c i o n a l y e l l e g i s l a d o r democrático E l tratamiento constitucional a l a técnica l e g i s l a t i v a . d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . III. las La defensa de u n a concepción amplia d e l c o n t e n i d o de l e y e s de presupuestos e s t a t a l e s . IV. Algunas s o l u c i o n e s f r e n t e a l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de las l e y e s de presupuestos e s t a t a l e s . 1. Desde l a propia jurisprudencia constitucional sobre límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . 2. 3. al Desde e l Derecho p o s i t i v o . D e s d e l a s r e g l a s de l a técnica l e g i s l a t i v a que a t i e n d e n c o n t e n i d o y e s t r u c t u r a de l a s l e y e s . 4. O t r a s soluciones. V. Límites c o n s t i t u c i o n a l e s leyes de presupuestos a l contenido material y de las de l a s de autonómicas leyes acompañamiento presupuestarias. 1. La cuestión de l a aplicabilidad a l a s leyes de p r e s u p u e s t o s autonómicas d e l artículo 134 CE y de l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l sobre e l precepto. A) L a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l Constitucional. doctrina. B) L a s d i s i d e n c i a s f r e n t e a e s t a C) Un c o m e n t a r i o a e s t a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l . D) R e f e r e n c i a s E) a l Derecho comparado. final. Una valoración 2. E l contenido de las leyes de acompañamiento presupuestarias A) ( e s t a t a l e s y autonómicas). de estas leyes. Algunas experiencias en L a eclosión D e r e c h o c o m p a r a d o . L a práctica l e g i s l a t i v a española. 449 B) L o s e l e m e n t o s estas leyes que v i e n e n configurando e n l a práctica ( n a t u r a l e z a jurídica, c o n t e n i d o y p r o c e d i m i e n t o ) . que p u d i e r a n presentar C) L o s p r o b l e m a s c o n s t i t u c i o n a l e s estas leyes. D) El futuro de esta final. modalidad legislativa: algunas soluciones. E) Una valoración 450 I. La utilización, importancia e interconexión de los fundamentos de e s t a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l . 1. Presentación. P a r a e n t e n d e r l a f o r m a de o p e r a r d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l cuando creemos doctrina Tribunal afronta l a posible vulneración d e l artículo 134.2 CE su El que deben y ser objeto de de distinción l a misma. dos a s p e c t o s : explicamos. l o s fundamentos Nos e l a b o r a u n a d o c t r i n a a c e r c a de l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s c o n l a c u a l a f r o n t a e l p r o b l e m a d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s . E s t a d o c t r i n a s e n u t r e de d o s c r i t e r i o s material" y "justificación de l a inclusión", ( l a "conexión que permiten d e s l i n d a r e l c o n t e n i d o t o l e r a d o y v e d a d o de e s t a s n o r m a s ) , s i e n d o tres los principios que la fundamentan y (la función constitucional, l a especialidad procedimental l a seguridad jurídica). A l a p l i c a r e s a d o c t r i n a a l c a s o c o n c r e t o , e l T r i b u n a l utiliza ese test s i l a (conexión norma material-justificación no lo supera, de l a su inclusión); declara 134.2 inconstitucionalidad por vulnerar e l artículo CE ( p o r i n d e b i d a inclusión e n l e y de p r e s u p u e s t o s ) . H a s t a aquí l a m a n e r a de actuar d e l Tribunal resulta clara. S i n embargo, l o que no a c l a r a e l T r i b u n a l e s s i l a n o r m a q u e n o p a s a a q u e l t e s t , ¿ha d e ser necesariamente contraria especialidad relación Tribunal a procedimental este aspecto, a l a función c o n s t i t u c i o n a l , y/o en a su l a seguridad dilatada se l i m i t a a l a En e l jurídica?. jurisprudencia a aplicar en algunas resoluciones e l test ; "puede s e r pero en o t r a s , además, e x a m i n a s i l a n o r m a i m p u g n a d a c o n t r a r i a " a t o d o s o a l g u n o / s de l o s p r i n c i p i o s que s u s t e n t a n e s a doctrina'. E n l a s páginas q u e s i g u e n , nos r e f e r i m o s a l a (que Creemos que l a manera de actuar del Tribunal no siempre es diáfana n i uniforme. Dos son las variables e n e l modus operandi del Tribunal en esta jurisprudencia. Primera. Basta la verificación de si la norma controvertida cumple las dos condiciones que integran su doctrina. S i n necesidad, pues, de analizar s i los principios que fundamentan s u doctrina (función constitucional, especialidad procedimental y seguridad jurídica) resultan vulnerados. E l alcance de éstos, individual o conjuntamente considerados, no v a más allá de la mera fundamentación de ¡a doctrina constitucional, que integra aquellos requisitos (conexión material y justificación de l a inclusión). Segunda. Además del examen de si la norma cumple las dos referidas condiciones, es necesario analizar s i l a norma impugnada respeta o no aquellos fundamentos, aislada o cumulativamente considerados. Aquí, éstos se convierten e n parámetros de constitucionalidad. 451 c o n s i d e r a m o s i m p o r t a n t e ) cuestión de l a utilización o no) , f u e r z a (mayor o menor) e interconexión de fundamentos. (cumulativa esos tres 2. La utilización (conjunta o n o ) . Hemos utilizado contenido se trata fundamentar descrito de de forma estas que en sus resoluciones tres l a principios función alcance e l Tribunal diferentes ha para l a conjunta leyes: l a necesidad de e s t a b l e c e r límites m a t e r i a l e s a l constitucional, luego, acoger e s p e c i a l i d a d p r o c e d i m e n t a l y l a s e g u r i d a d jurídica. D e s d e de c r i t e r i o s de d i f e r e n t e mismo que sostener que l a l e y de p r e s u p u e s t o s l e y únicamente puede sólo p u e d e contener teórico. No e s l o r e g u l a c i o n e s d e m a t e r i a s r e l a t i v a s a s u función c o n s t i t u c i o n a l , d e f e n d e r que e s t a preceptos q u e , r e f e r i d o s a m a t e r i a s i n t e g r a n t e s de e s e c o n t e n i d o mínimo o e v e n t u a l , n o m e n o s c a b e n l a s f a c u l t a d e s de tramitación y e n m i e n d a de l a s Cortes Generales, En n i supongan otras un atentado es contra l a que l a seguridad jurídica^. palabras, posible inclusión e n l e y e s p r e s u p u e s t a r i a s de r e g u l a c i o n e s c o n c e r n i e n t e s a m a t e r i a s no p r e s u p u e s t a r i a s (o que no i n t e g r a n e l contenido e v e n t u a l d e f i n i d o p o r e l T r i b u n a l ) pueda v u l n e r a r p o r e j e m p l o e l artículo 134.2 CE, p e r o n o e l artículo 66.2 CE o e l artículo 9.3 CE. L o q u e d e f e n d e m o s e s que s e t r a t a de c r i t e r i o s de d i f e r e n t e alcance separada teórico, que b i e n p u d i e r a n (y no e l n e c e s a r i a m e n t e de Tribunal) para a c t u a r de f o r m a autónoma forma cumulativa, esta como fundamentar y ha considerado doctrina constitucional. A h o r a b i e n , de a d m i t i r e s t o último n o s encontraríamos f r e n t e a u n c a m b i o (que n o u n a matización) e n l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l ^ , Seguimos a V i v e r Pi-Sunyer, C , " L a función presupuestaria en la jurisprudencia constitucional". Parlamento Pau V a l l , F . (Coord.), Pamplona, 1997, pp. 562-564. ^ y Justicia Constitucional, U n ejemplo de lo expuesto se encuentra en l a S T C 61/1997. E l precepto impugnado (la Disposición adicional quinta de la L e y 31/1991, de P G E para 1992, sobre fijación de u n nuevo plazo de delegación legislativa al Gobierno, una vez caducado el inicitümente concedido, para elabrorar un Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana), pese a l a decisión del Tribunal, dificilmente puede defenderse que guarde una vinculación suficiente con la función que la Constitución encomienda a las leyes presupuestarias estatales; por lo tanto, y conforme a la jurisprudencia constitucional precedente, bien pudiera haber sido declarado inconstitucional. E n cambio, ese mismo precepto resulta claro que no restringe l.ns competencias parlamentarias y que no afecta a la seguridad jurídica. Así las cosas, es posible que la inclusión en leyes presupuestarias de regulaciones ntatcriales que no integran el contenido mínimo o eventual (definido por ei Tribunal) pueda atentar, por ejemplo, contra el artículo 134.2 pero no contra los artículos 66.2 o 9.3 C E . P o r tanto, lo que defendemos es que esos tres criterios pueden operar como criterios autónomos y no necesariamente de forma cumutativa como ha considerado el Tribunal. A h o r a bien, de admitir esto estaríamos frente a u n cambio en la doctrina del Tribunal. C o m o ya hemos dicho 452 si en un futuro e l Tribunal considera y utiliza en su d o c t r i n a e s o s t r e s c r i t e r i o s como autónomos, c r e e m o s q u e debería d e s a r r o l l a r l o s . P o r e j e m p l o , a c e r c a d e l a s e g u r i d a d jurídica, s i decide habría seguir utilizando este criterio apuntamos) como ratio decidendi, de de p r o f u n d i z a r (como acerca d e l "grado conexión c o n l a m a t e r i a codificada". 3. L a i m p o r t a n c i a (mayor o menor f u e r z a ) . A e s t o s c r i t e r i o s no s i e m p r e e l T r i b u n a l l e s h a o t o r g a d o l a misma i m p o r t a n c i a o f u e r z a * . la se jurisprudencia omiten. P r e s e n t a m o s u n b r e v e b a l a n c e d e l a evolución j u r i s p r u d e n c i a l al respecto. En l a s p r i m e r a s resoluciones (de l a 2 7 / 1 9 8 1 a l a decidendi, L o s mismos v i e n e n c o n f i g u r a d o s e n según e l caso, como ratio constitucional, como a r g u m e n t o s de carácter s u b s i d i a r i o , o s i m p l e m e n t e 96/1990) , l a r a t i o decidendi de e s t a s leyes se c e n t r a c a s i e x c l u s i v a m e n t e en l a s enmienda 27/1981 65/1987 y 134/1987) ^ s i bien e l l i m i t a c i o n e s q u e s u f r e n l a s C o r t e s e n l a tramitación y (SSTC 2 7 / 1 9 8 1 , T r i b u n a l también a l u d e a l a función p r e s u p u e s t a r i a (SSTC (en nuestro estudio "Balance de la jurisprudencia constitucional sobre e l contenido de i a ley de presupuestos generales del Estado; a propósito de la S T C 61/1997 (Ley del Suelo)", REDC, núm. 54, 1998, p. 309); " e n el caso concreto de la S T C 61/1997 se defiende que l a Disposición final quinta de la L e y de P G E para 1992 que habilitaba al Gobierno para elaborar un texto reftindido en materia urbanística guarda una lejana relación con el contenido que, según el T r i b u n a l , puede albergar la ley de presupuestos, sin que ese precepto restrinja las competencias del poder legislativo n i lesione l a seguridad jurídica. Hubiera sido Ésta una muy buena oportunidad para que el Tribunal hubiera cambiado su doctrina en el sentida de utilizar de f o r n a autónoma y por separado esos tres parámetros de constitucionalidad". 4 A ello vienen a referirse: Cubero T r u y o , A.M,, La simplificación del ordenamiento tributario (desde la perspectiva constitucional), Madrid, 1997, pp. 87-91; Jiménez Díaz, A . , " L e y de Presupuestos: Seguridad Jurídica y principios de relación entre normas", J?£DF, núm. 8 2 , 1994, p. 3 1 5 ; V i v e r Pi-Sunyer, C , " L a función presupuestaria en la jurisprudencia constitucional". Parlamento 1997, p p . 558-567. Incluso lo reconoce expresamente el propio Tribunal en algunas resoluciones. E n su sentencia 131/1999 (plan de recuperación de espacios en oficinas judiciales), al recordar su doctrina, manifiesta ( F J . 2) que la ratio decidendi de su sentencia 65/1987 (incompata^ilidad de pensiones y haberes activos, e integración de personal de diferentes Administraciones y Organismos en diversos regímenes del Sistetna de Seguridad Social) fue la especialidad pnicedimenla!; y en la sentencia 65/1990 (incompatibilidad de pensiones y haberes activos), l a seguridad jurídica. O en la S T C 116/1994 (que si bien se pronuncia acerca de reformas tributarias en leyes de presupuestos autonómicas, recuerda su doctrina sobre límites materiales al contenido de las leyes de presupuestos estatales); en ésta, e l criterio proccdiníental se configura expresamente como el m i s relevante o de mayor peso ( F J . 8: este Tribunal " h a reconocido la existencia de ciertos límites materiales a su contenido derivados de la exigencia del principio de seguridad jurídica y , sobre todo, de Las < peculiaridades > o < especificidades > de su tramitación parlamentaria y , más concretamente, de las restricciones de las facultades de los órganos legislativos en relación con la tramitación de otros proyectos o proposiciones de l e y " . ^ E n l a S T C 27/1981 (valoración de participaciones en e l capital social de entidades jurídicas que no cotizan e n bolsa y que han regularizado y Justicia Constitucional, Pau Valí, F . (Coord.). Pamplona, su balance, y mutualismo administrativo) sostiene que los límites materiales que l a Constitución establece para ias leyes de presupuestos provienen de las limitaciones de su tramitación y enmiemda que sufren las Cortes Generales ( F J . 2 ) . E n l a posterior S T C 6S/1987 (incompatibilidad de pensiones y haberes activos, e integración de personal de diferentes Administraciones y Organismos en diversos regímenes de! Sistema de Seguridad Social), nuevamente fundamenta los límites materiales al contenido de las leyes de presupuestos en las peculiaridades del procedimiento presupuestaria y en la limitación de la actuación del Parlamento ( F J . 3 ) ; buena muestra de ello es el contenido del fallo ( F J . 6): " A l a vista de los criterios expuestos, no puede apreciarse que la inclusión de la regulación contenida en la Disposición adicional quinta e n l a L e y de Presupuestos se halle en contradicción con los mandatos constitucionales, o que suponga una indebida restricción a las potestades de enmienda de las Cámaras por no encontrarse e n relación directa con las previsiones de ingresos o habilitaciones de gastos". P o r último, en l a sentencia 134/1987 (fijación de u n límite máximo del importe de las pensiones causadas para el afio 1984), nuevamente, la ratio decidendi se encuentra en las peculiaridades del procedimiento presupuestario ( F J . 6, m fine). 453 y 65/1987)* y a l a seguridad jurídica (SSTC 65, 66 y 67/1990)'. En o t r a s r e s o l u c i o n e s no se r e f i e r e a ninguno de esos c r i t e r i o s , limitándose a a p r e c i a r s i l a norma impugnada guarda relación con l o s gastos p r e s u p u e s t a r i o s 96/1990)*. Una vez se c o n s o l i d a su d o c t r i n a a p a r t i r de l a s e n t e n c i a 76/1992, la ratio (SSTC decidendi 76/1992 y la centra en la función (76/1992 En constitucional procedimental y 195/1994)", 178/1994)', l a especialidad jurídica (SSTC 84/1982, 63/1986, 188/1988 y (STC 83/1993)'° o l a seguridad o en l o s t r e s cumulativamente (STC 61/1997)'^ o t r a s r e s o l u c i o n e s , hace r e f e r e n c i a a esos c r i t e r i o s a l d e s c r i b i r su d o c t r i n a , pero no pone énfasis en ninguno'-'. En l o s votos particulares se pone e l acento de forma E n In semencia 27/1981 (valornción de participaciones en el capital social de entidades jurídicas que no cotizan en bolsa y que han regulariz.ado su balance, y mutualismo administrativo), aunque no hable expresamente de función constitucional, el Tribunal define esta ley como vehículo de dirección y orientación de la política económica y califica la función presupuestaria del artículo 66.2 C E como una competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa del Estado ( F J . 2). Esto se reproduce en la posterior S T C 65/1987 (incompatibilidad de pensiones y h.iberes activos, e integración de personal de diferentes Administraciones y Organismos en diversos regímenes del Sistema de Seguridad Social) ( F J . 3). ' E n las sentencias 65, 66 y 67/1990 (incompatibidad de pensiones y haberes activos en sucesivas leyes de presupuestos), el Tribunal alude por vez primera a la seguridad jurídica ( F J . 3: "tampoco cabe descaruir que la regulación injustificada de una materia no estrictamente presupuestaria mediante las Luyes anuales de Presupuestos pueda, por la incertidumbre que origina, afectar al principio de segurid.ad jurídica"). Por el tratamiento que el Tribunal en estas resoluciones dispensa a la seguridad jurídica (mera alusión), no podemos estar de acuerdo con la afirmación posterior del T r i b u n a l , en su sentencia 131/1999, en donde recuerda ( F J . 2) que la seguridad jurídica se configura como ralio decidendi en las S S T C 6 5 , 66 y 67/1990. E n las S S T C 84/1982 (transferencia de servicios del Estado a las Con;)oraciones Locales), 63/1986 (fijación de un límite máximo de las retribuciones de personal al servicio de las C C A A y de los organismos dependientes de las mismas), 188/1988 (incompatibidad de pensiones y haberes activos) y 96/1990 (fijación de un límite ra.áxirao al aumento de las retribuciones del personal del sector público), guarda silencio el Tribunal acerca de esos criterios de fundamenuición. Limita su argumentación a verificar s i media relación entre las normas controvertidas y la materia presupuestaria. 9 E n la sentencia 76/1992 (.autorización judicial para entrar en el domicilio del deudor previa .ncreditación de la deuda tributaria), F J . 4(7, utiliza la "función específica y constitucionalmente definida en el artículo 134.2 C E " como criterio para el acotoiniento material de estas leyes. E n parecido sentido, la sentencia 178/1994 (supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana como corporaciones de Derecho Público), F J . 5. '" E n la sentencia 83/1993 (límite de la cuantía del reconocimiento, actualización y concurrencia de pensiones públicas, en diversas leyes de presupuestos), nuevamente el Tribunal pone especial énfasis ( F J . 3) en las peculiaridades procedimentales de estas leyes. '' E n la sentencia 76/1992 (autorización judicial para entrar en el domicilio del deudor previa acreditación de la deuda tributaria), F J . 4 o , el Tribunal excluye del contenido de esuis leyes las "normas típicas del Derecho codificado", por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía. E n el mismo sentido, la S T C 195/1994 (facultades tributarias de comprobación e investigación), F J . 2. '^ E n la sentencia 61/1997 (prórroga de la delegación legislativa para elaborar el Texto Refundido de la L e y sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), el Tribunal aporta en su doctrina los tres elementos, uimbién el Derecho codificndo, a los que parece otorgar la misma relevancia ( F J . 2I>). Además, por vez primera, en la aplicación de l a doctrina al caso concreto analiza si la disposición vulnera la función constimcional de estas leyes, restringe las competencias del poder legislativo o daña la seguridad jurídica. '-' E n algunas sentencias, el Tribunal se refiere a la función constiucional y a las particularidades del procedimiento parlamentario de aprob.ición de estas leyes, pero no a la seguridad jurídica. E l l o ocurre en la S T C 237/1992 (fijación de un incremento global de las retribuciones del personal al servicio de las C C A A y las Corporaciones Locales, y la prohibición de financiar con dinero público mutualidades no integradas en la Seguridad Social), F J . 3 . Y e n la reciente sentencia 109/2001 (prelación de créditos, en concreto la preferencia de la Seguridad Social en el cobro de sus créditos), F J . 5. Pero en un mayor número de resoluciones, el Tribunal se refiere conjuntamente a esos tres criterios de fundamentación de su doctrina (función constitucional, especialidad procedimental y segurid.id jurídica). Así, la S T C 16/1996 (Mribuciones y facultades de los Consorcios de las Zonas Francas), F J . 6; la S T C 203/1998 (reforma del sistema sanitario de atención primaria, en concreto, reglas para la provisión de puestos de trabajo del personal sanitario), F J . 3; la S T C 131/1999 (plan de recuperación de espacios en oficinas judiciales), F J . 2 ; la S T C 234/1999 (fijtición de la edad determinante del pase a la situ,ación administrativa de segunda actividad de funcionarios del Cueqjo Nacional de Policía), F J . 4 ; la S T C 32/2000 (creación de un complemento retributivo para altos cargos), F J . 5. 454 p a r t i c u l a r en l a s e s p e c i a l i d a d e s p r o c e d i m e n t a l e s ' * y, s o b r e t o d o , en l a seguridad jurídica'^ ( e n ningún caso, en Pero l a función también d e constitucional, individualmente considerada). forma c o n j u n t a y c u m u l a t i v a en l o s t r e s En l a d o c t r i n a , el por l o general, de e s t a o criterios'*. peso en l a se h a o t o r g a d o m a y o r constitucional las a l a s e g u r i d a d jurídica"; p e r o no f a l t a n a u t o r e s q u e e n c u e n t r a n fundamento p r i n c i p a l doctrina en función los tres constitucional'* criterios^". (como e x p u s i m o s ) , e l f u n d a m e n t o de l a s para identificar más La especialidades procedimentales". También h a y q u i e n e s sitúan e n e l mismo p l a n o D e s d e n u e s t r o p u n t o de v i s t a más fuerte de c a r a a evitar leyes la de p r e s u p u e s t o s e l desbordamiento m a t e r i a l (y, consiguientemente, sería límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de e s t a s normas) s e e n c u e n t r a e n seguridad de jurídica. E s t e doctrina también e l f u n d a m e n t o Nos explicamos. fuerte esta constitucional^'. 14 E n l a S T C 32/2000 (creación de u n complemento retributivo para altos cargos), el magistrado M . Jiménez de Parga y Cabrera (al que adhiere R . de Mendizábal Allende) incide en las peculiaridades procedimentales de estas leyes en el marco de la forma de gobierno que configtira la Contitución española, '•' E n l a S T C 32/2000 (creación de un complemento retributivo para altos cargos), en diferentes votos particulares los magistradtis P. García Manzano, 1.0. González Campos (al que se adhiere V . Conde Martín de Hijas) y M . Jiménez de Parga y Cabrera (.il que se adhiere R . de Mendizábal Allende) inciden en la seguridad jun'dica. concretamente en l a protección de la codificación. Y en la sentencia 109/2001 (prelación de créditos, en concreto la preferencia de la Seguridad Social en e l cobro de sus créditos), el voto particular de V . Conde Martín de Hijas (al que prestan su adhesión P . García Manz.-mo, F , Garrido Falla y G . Jiménez Sánchez), donde pone especial énfasis en la codificación y en la seguridad jurídica, fundamemo éste (según sus propias palabras) de la doctrina del Tribunal sobre el artículo Í34.2 C E . '* E l l o ocurre en los votos particulares formulados p o r L . López G u e r r a en las S S T C 76/1992 (autorización judicial para entrar e n el domicilio del deudor previa acreditación de l a deuda tributaria), 178/1994 (supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana como corporaciones de Derecho Público) y 195/1994 (facultades tributarias de comprobación e investigación), a los que se adhiere en los dos últimos P . C r u z Villalón, 17 Véase: Cubero T r u y o , AM.,La simpUfwadón del ordenamiento tributario (desde la perspectiva constitucional), M a d r i d , 1997, pp. 89-91; Ferreiro Lapatza, J . J . , "Derecho presupuestario y técnica legislativa", EEDF, (Sobre la Sentencia 76/1992 del T r i b u n a l Constitucional)", RCG,tém. núm. 8 7 , 1 9 9 5 ; G i l Cremades, R . , " L e y de Presupuestos y Seguridad Jurídica núm. 2 2 7 , 1993, pp. 823 y ss; Jiménez Díaz, A . , " L e y 2 7 , 1 9 9 2 , pp. 67 y ss; Herrera M o l i n a , P . M , , de Prada García, A . , " L o s preceptos núm. 82, 1994, p. 315; López Martínez, J . , " E l contenido de la L e y de normas, M a d r i d , 1997; P u l i d o Quecedo, M . , " E l núm. 12, 1999. de la L . G . T . modificados por leyes de presupuestos: ¿Una bomba de relojerfa jurídica?", RDFHP, de Presupuestos: Seguridad jurídica y principios de relación entre normas", REDF, de Presupuestos. ¿Sin solución definitiva?". Trilmna Fiscal, 1995, pp. 35 y ss; Magariños Blanco, V . , La seguritlad jurídica y el Estado tle Derecho en del Tríbtmal Constitucional, España, 2 " e d . , Sevilla, 1993; Palma Fernández, J , L . , La seguridad jurídica ante la abundancia control jurídict)-conslitucional en materia de técnica legislativa", Aranzadi 18 Por ejemplo, Barcelona U o p , } . , "Principio de legalidad y organización administrativa (Gobierno, Administración, L e y y reserva de ley en el artículo 103,2 de la Constitución', Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo 1991; Martínez L a g o , M . A . , Ley de Presuimestos y Consíitudón (Sobre las singularidades 1998. 19 Véase: A b a d Pérez, J . J . , 'Antecedentes y documentación necesarias para pronunciarse sobre los proyectos de ley d e presupuestos", calidad de las leyes, V i t o r i a , 1989; González del C a m p o , L . , " L a s Leyes de Presupuestos en la Constitución españolado 1978: configuración constitucional y límites materiales", RDFHP, núm. 2 3 6 , 1 9 9 5 , p p . 373 y s s ; Hinojosa T o t w l v o , J . J . , " L a L e y de Presupuestos. Función, contenido y límites", REDF, constitucional de ¡as Leyes de Presupuestos Generales Sus problemas del Estado, V a l l a d o l i d . 1988, p. 7 9 . M a d r i d , 1998; de! codificación, núm. 6 2 , 1989; Menéndez M o r e n o , A . , £ Í Í cotftguradón Cazoria Prieto, L . M . , Las llamadas Garda de Enterría. T o m o III, M a d r i d , presuptiestaria). Valladolid, de la reserva de ley en materia leyes de acompañamiento presupuestario. de constitudonalldad, mismo autor, " L a codificación como función de los poderes públicos en el Estado contemporáneo. E l caso español". Seguridad Jurídica y 1997. '' M a d r i d , 1999, pp, 31-71; Torres M u r o , I.. " L a s peculiaridades de l a ley de presupuestos en l a reciente jurisprudencia constitucional", R E D C , núm. 4 9 , Aunque no desconocemos que e n muchas resoluciones el Tribunal n o acude a l a seguridad jurídica o parece otorgar mayor peso a los criterios funcional y/o procedimental. 455 especialidad procedimental (las particularidades de l a tramitación p a r l a m e n t a r i a de e s t a s l e y e s ) podemos e n t e n d e r l a como u n a manifestación más de l o que e l T r i b u n a l h a l l a m a d o constituyen podemos una p e c u l i a r i d a d que en más de estas leyes. A función su vez, Tribunal c o n s t i t u c i o n a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , e n e l s e n t i d o de q u e interpretar e l planteamiento del C o n s t i t u c i o n a l l a i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d de u n a l e y c o n t r a r i a a s u función c o n s t i t u c i o n a l p r o v i e n e de l a vulneración de l a s e g u r i d a d jurídica (artículo 9.3 CE) . E s t a interpretación v i e n e a b o n a d a p o r la reiterada proclamación del Tribunal, d e l Derecho definido, desde exige como su es sentencia de 76/1992, contenido d e que " l a c e r t e z a que u n a l e y de l a Ley constitucionalmente P r e s u p u e s t o s G e n e r a l e s d e l E s t a d o , no c o n t e n g a más d i s p o s i c i o n e s que l a s q u e c o r r e s p o n d e a s u función c o n s t i t u c i o n a l " ^ ^ . 4. L a interconexión. Hemos v i s t o que l o s c r i t e r i o s f u n c i o n a l , p r o c e d i m e n t a l y d e la el s e g u r i d a d jurídica v i e n e n c o n f i g u r a d o s b i e n como marco fundamentos Desde de de y de l a r e f e r i d a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l , b i e n como parámetros e n de l a aplicación de l a misma a l c a s o c o n c r e t o . esos criterios punto de presentan vista, Desde nuestro como ambas perspectivas, en e s t a relaciones acabamos conexión^. exponer, jurisprudencia constitucional l a especialidad procedimental s e incardinaría e n l a función c o n s t i t u c i o n a l , ésta, a s u v e z , e n l a s e g u r i d a d jurídica, que s e erigiría como e l f u n d a m e n t o de m a y o r p e s o p a r a j u s t i f i c a r l a reducción m a t e r i a l de l a l e y d e p r e s u p u e s t o s . A c e r c a del fundamento "último" de esta doctrina constitucional, véase: Cubero T r o y o , A . M . , i o simplificación riel orrienamiento (desde líi perspectiva normas", REDF, constitucional), núm. 8 2 , 1994, p. 315; Martínez L a g o , M . A . , Ley de Presupuestos y Constitución (sobre la singularidades V a l l a d o l i d , 1998, p . 131. de la reserva tributario de ley en M a d r i d , 1997, pp. 89-91; Jiménez Díaz, A . , " L e y de Presupuestos: Seguridad Jurídica y principios de relación entre iimteria presupuestaria), A l respecto, los apartados !n.2.A.c del Ci^ítulo Tercero (función constitucional), 10.3 d d Capítulo Cuarto (especialidad procedimental) y ¡11.3 del Capítulo Sexto (seguridad jurídica). Desde la primera de esas perspectivas (fundamentos de la doctrina constitucional), sólo están ausentes los vínculos entre el criterio procedimental y la seguridad jurídica. Así, el criterio funcional en ocasiones se vincula o asocia a las especialidades del procedimiento presupuestario ( S S T C 76/1992, F J . 4 « ; 237/1992, F J . 3; 178/1994, F J . 5 ; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 6 ; 203/1998, F J . 3 ; 131/1999, F J . 2; 234/1999, F J . 4 ; 109/2001, F J . 5) y a la seguridad jurídica ( S S T C 76/1992, F J . 4r(; 195/1994, F J . 2; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 6 ; 131/1999, F J . 2 ; 234/1999, F J . 4 ; 32/2000, F J . 5 ) . Y e n tanto que parámetros o cánones de constitucionalidad, el Tribunal los utiliza en algunas ocasiones a la vez: la función constitucional junto a la especialidad procedimenml ( S S T C 61/1997, F J . 2 6 ; 234/1999, F J . 4) y a la seguridad jurídica ( S S T C 76/1992, F J . 4 6 ; 61/1997, F J . 26); asimismo, la especialidad procedimental y la seguridad jurídica ( S S T C 61/1997, F J . 26; 234/1999. F J . 4). 456 II. de tina L a consideración d e e s t a d o c t r i n a como retricción constitucional representativa de las injustificada competencias d e lpoder l e g i s l a t i v o . 1. Presentación. Sostenemos materiales restringe que l a doctrina c o n s t i t u c i o n a l sobre límites a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o s i n apoyo c o n s t i t u c i o n a l s u f i c i e n t e l a s c o m p e t e n c i a s de interpretación. Esta d e l p o d e r l e g i s l a t i v o . E l T r i b u n a l , c o n e s t a d o c t r i n a , h a i d o más allá d e l a norma c o n s t i t u c i o n a l o b j e t o "creación n o r m a t i v a " posición c o n s t i t u c i o n a l t a n t o no c a s a c o n e l p r i n c i p i o democrático y l a d e „las C o r t e s G e n e r a l e s como d e l propio Tribunal Constitucional. 2. L o s límites (según implícitos l a a l contenido impone de l a s leyes de los a l presupuestos doctrina que constitucional), l a Constitución condicionamientos del legislador. materiales c o n t e n i d o d e l a s l e y e s y l a l i b e r t a d d e configuración noirmativa A) L a deducción implícita-de límites a l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s leyes de p r e s u p u e s t o s y l o s límites constitucionales a l a i m p u e s t o s a l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s . R e f e r e n c i a r e s e r v a de l e y , , Frente ilimitación a l postulado d e l ámbito de l a d o c t r i n a clásica material de l a s leyes^*, también liberal de l a l a s actuales l a española, Constituciones continentales europeas, Doctrina que puede sintetizarse e n las siguientes palabras de Carré de Malberg {Teoría General del Esiatlo, México, 2 " e d . , 1998, p p . 309-310): " E l campo de la ley es, en efecto, ilimitado. Y lo es no solamente en el sentido de que la Constitución no indica materias que se excluyan de la potestad legislativa y se reserven a la competencia administrativa, de donde resulta que el legislador puede extender a su arbitrio su a a i v i d a d a cualquier clase de objetos, sino también que el campo de l a ley es indefinido, al no enumerar limitativamente la Constitución matmas que hayan de reservarse especialmente, lo que hubiera determinado, en sentido inverso, para l a autoridad administrativa la facultad de estatuir respecto a aquellos objetos no comprendidos en dicha enumeración". Santamaría Pastor, J . A . (Fundamentos de Derecho Aelininistratívo, tomo J , M a d r i d , 1988, pp. S3S-537) señala las regl.is bñsicTS que conforman este postulado clásico: "primera, cualquier objeto o relación de la vida social es susceptible de ser regulado por una ley; no hay materia alguna que la ley no pueda normar (salvo, claro está, las que por su naturaleza son insusceptibles de regulación jurídica, como los pensamientos no expresados por los hombres, o los fenómenos naturales. Segunda, no hay campo alguno reservado a la normación de otros poderes del Estado (especialmente, el ejecutivo) p o r la Constitución, de forma tal que, en ellos, e l poder legislativo carezca de potestad o competencia. Y tercera, las reservas de ley (concepto a l que se aludirá más adelante) no tienen carácter limitativo; el que la Constitución exija que determinadas materias sean reguladas pa'cisamentc por ley no supone que la ley sólo pueda nonnar dichas materias que le están reservadas; ha de normarlas necesariamente (ella, y ninguna otra norma), pero puede regular también otras cualesquiera otr.TS materias que l a Constitución n o le reserve, expresa o implicitamente*. 457 i m p o n e n límites a l l e g i s l a d o r " . B i e n s a b i d o e s que e l l e g i s l a d o r democrático su actuación. de de se encuentra sólo vinculado ello al Ordenamiento c o n s t i t u c i o n a l , de m a n e r a que no s o n a c e p t a b l e s o t r o s límites a P o r l o que aquí i n t e r e s a , legal a resulta en cómo para de l o s preceptos c o m p o r t a que l a de su La el los validez cuestión u n a norma material^* fondo l a adecuación contenido constitucionales. debe interpretarse identificar consiste Ordenamiento En l a d o c t r i n a , consideran más que constitucional c o n d i c i o n a m i e n t o s m a t e r i a l e s i m p u e s t o s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s . h a y p o s t u r a s de d i v e r s o a l c a n c e ; d e s d e l a s q u e no o hay de más forma límites más claro que l o s expresamente el se Ordenamiento centra en l a de l a s no p o r de l a siendo l a límites c o n t e m p l a d o s e n l a Constitución h a s t a aquéllas que i n t e r p r e t a n ampliamente abierta está, constitucional^'. admisibilidad leyes a reconocimiento encargada de l o s que E l problema, se llega o o n o de límites m a t e r i a l e s p o r deducción literal en expreso a l contenido implícita, verbis) está esos (expressis término Constitución. L a j u r i s p r u d e n c i a identificar constitucional último m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s . D e s d e l a d o c t r i n a se r e i v i n d i c a que e s a l a b o r debe de conjugar dos a s p e c t o s : l a libertad legislador hermenéutica de configuración d e l contexto. c o n l o s límites m a t e r i a l e s específicos a l c o n t e n i d o e n l a Constitución^*. E n e s t e l a s leyes previstos A s t , et artículo 9.1 C E ("Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico"), que se inspira en e l artículo 20.3 G G ( " E l poder legislativo está sometido al ordenamiento constitucional; los poderes ejecutivo y judicial a la L e y y al Derecho"). A c e r c a del "concepto jurídico de materia", véase V i v e r Pi-Sunyer, C , Molerías competenciales y Tribunal l » ed., 1989, pp. 25-26. ^' U n ejemplo: los llam.idos límites inmanentes o consustanciales a la propia esencia de la ley, sobre todo, su generalidad, .abstracción y Constitucional, Barcelona, certeza. Tales límites difícilmente pueden catalogarse como parámetros o cánones de constitucionalidad sino existe previsión constitucional inequívoca al respecto. También a título de ejemplo, la exigencia de certeza (en su faceta de claridad y precisión) de una ley que establezca sanciones penales o administrativas o que afecte a derechos fundamentales constituye canon de constitucionalidad. E n cambio, estos límites pueden configurarse tan sólo como cánones de técnica legislativa o de buena legislación respecto del resto de normas legales si no existe u n reconocimiento constitucional directo y claro de los mismos. 28 E n este sentido, por su interés, el planteamiento de Santamaría Pastor, J . A . (Fundamentos de Derecho Atlinlnistrativo, tomo I, M a d r i u , 1988; p p . 537-540). A j u i c i o de este autor "lo que importa es saber cuál es el grado y l a forma concretos en que la C E condiciona el contenido de la l e y " . T a l interrogante recibe una doble respuesta: " l a que expresa la conocida fórmula de que < l a legisUación no es ejecución de la Constitución>" y la "existencia de una serie de condicionamientos específicos". E n relación a la fórmula acuñada por H . Huber, explica que "los preceptos constitucionales no son, en modo alguno, ni pueden concebirse como u n conjunto de mandatos concretos y unívocos que el legislador deba limitane a desarrollar fielmente, especificando sus contenidos y consecuencias mediante procesos de lógica deductiva, sino como un ancho cauce, un marco de límites externos dentro del cual el legislador debe ejercer libremente su poder de norinación y configuración política". A ello añade: " L a inmensa mayoría de las normas constitucionales, pues, no expresan mandatos de contenido y significados únicos, que el legislador debe hallar, sino preceptos abiertos, polivalentes, que admiten una pluralidad de opciones o concreciones igualmente válidas. E l carácter democrático y pluralista del Est.ado supone, precisamente, que las distintas formaciones políticas pueden llegar a alcanzar el poder y realizar sus objetivos programáticos en el marco de la Constitución; esto es, estableciendo soluciones y medidas legislativas distintas de las anteriormente 458 d e s d e aquí c u e s t i o n a m o s que l o s límites c o n s t i t u c i o n a l e s que e l Tribunal criterios Constitucional haya querido deduce de implícitamente para inequívoca contenido. través' de d e t e r m i n a d o s alos constituyan que l a unos imponer interpretativos válidos forma defender Constitución límites m a t e r i a l e s específicos a l l e g i s l a d o r c o n s i s t e n t e s e n q u e una d e t e r m i n a d a l e y deba r e d u c i r s u Incluso podemos discutir s i a i n s t i t u t o s más a r r a i g a d o s e n n u e s t r a c u l t u r a c o n s t i t u c i o n a l , como l a r e s e r v a de l e y , p u e d e n l l e g a r s e a r e s u l t a d o s p a r e c i d o s por que p a r e c e n p e r s e g u i r s e c o n l o s p r i n c i p i o s o c r i t e r i o s u t i l i z a d o s e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l ^ ' . L a garantía c o n s t i t u c i o n a l de siempre y l a r e s e r v a de l e y h a c e p e n s a r q u e e s t e i n s t i t u t o e s p e r f e c t a m e n t e válido p a r a l a acotación m a t e r i a l de l e y e s c o n c r e t a s , c u a n d o e v i d e n t e m e n t e l a Constitución r e s e r v e las c o n e x a s . Además, d a d a l a t r a d i c i o n a l de l e y y l a s e g u r i d a d que tradicionalmente a una determinada l e y l a regulación d e d e t e r m i n a d a s m a t e r i a s , l a s p r o p i a s o i n c l u s o vinculación e n t r e l a de a q u e l l a s reserva leyes con la jurídica, l a afirmación d e u n a servido a l a proliferación, de r e s e r v a d e l e y c o n c r e t a podría d e p u r a r e l c o n t e n i d o han degradación e i n e s t a b i l i d a d l e g i s l a t i v a s , patologías que n o c a s a n l a c e r t e z a d e l Derecho. P o r e j e m p l o , en e l c a s o c o n c r e t o l e y de presupuestos, l a admisión de una reserva a aquellas materias presupuestarias de l e y relegada presenta y conexas con l a misma n o plantearía l o s p r o b l e m a s de imprecisión técnica q u e sí l a delimitación m a t e r i a l d e e s t a s l e y e s c o n b a s e a l o s adoptadas (por el mismo partido, o por otros). S i tío pueiie hablarse de soberanía del legislador, sí puede decirse que posee una libertad de configuración (GestaUmgxfi-eiheit) respecto del cual la Constitución es u n mero límite exterior". A h o r a bien, entrando y a en la segunda respuesta, sostiene que "csM libertad de configuración no excluye que la C E constriña la actuación de! legislador mediante límites específicos". A su j u i c i o , t.ilcs condicionamientos pueden ser "modales" y "sustantivos". P o r condicionamientos modales entiende " l o s ctHitenidos abstractos o formales que obligatoriamente han de figurar e n determinados tipos de leyes"; cita varios ejemplos (artículos 82 apartados 3 a .S, 147.2 y L50 apartados 1 y 2 C E ) , entre ellos las leyes de presupuestos del Estado ("que deberá!» contener, además de la tottdidad de tos gastos e ingresos del sector público, el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos de! Estado"), L o s condicionamientos sustantivos "aluden a la predeterminación que l a C E establece del contenido material de las leyes que han de dictarse en su desarrollo". Advierte que tales condicionamientos ' s o n múltiples y de intensidad muy diversa", enumerándolos de forma "sucinta, por orden creciente de concreción": primero, "los que se deriv.an de la necesaria observancia por el legislador de los valores superiores y principios constitucionales básicos (artículos 1, 2 , 9 y 10); segundo, las 'directrices de la acción del legislador, que la doctrina alemana conoce con la fórmula de "determinaciones de fines o metas del Estado" normativas parciales, materiales (Staatszielhestimnumgen), como las establecidas e n d Capítulo III del Título I (que deben informar las legislación positiva, art. 5 3 . 3 ) , entre otras"; tercero, " e l contenido esencia! de los derechos y las garantías institucionales"; y cuarto y último, "las predeterminaciones por las que la C E , a l habilitar - u ordenarai legislador a dictar una norma, le impone u n cierto contenido de la misma o una cierta finalidad a conseguir" (a título ejemplificativo cita los contenidos en los artículos 1 3 . 2 , 1 8 . 4 , 2 0 . 3 , 2 5 . 2 , 5 5 . 2 , 6 8 a 7 0 , 105.i> C E ) . Señala Santamaría Pastor que ' l a distinción entre entre condicionamientos modales y sustantivos no es rígida: hay preceptos que establecen contenidos abstractos respecto de leyes concretas" (y cita el artículo 103.3, que enuncia las materias que deberá tratar necesariamente el estatuto de los funcionarios públicos). '9 E n su conocida sentencia 49/1999, afirma el Tribunal ( F J . 4): " l a reserva de ley no es una mera forma; sino que implica exigencias respecto al contenido de la ley que, naturalmente, son distintas según el ámbito material de que se trate", A ello agrega (en el mismo F J . 4) que la reserva de ley en el ámbito tle los derechos fundamentales cumple una doble función: ley y certeza. D e esa doble función, deduce el Tribunal Constitucional la exigencia de una ley cierta y precisa en la protección del derecho fundamental. 459 criterios utilizados porel B} La Tribunal y y Constitucional^". de normas de por l a interpretación constitucional creación jurisprudencia e l poder configuración normativa d e l legislador. Si e l juez constitucional de l a función c o n s t i t u c i o n a l , d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s : una norma constitucional, asimismo a otra acude a l o s c o n o c i d o s l aespecialidad principios material procedimental y l a s e g u r i d a d jurídica como c r i t e r i o s p a r a l a delimitación con o s i n base ¿cómono ¿interpreta l a Constitución, o c r e a constitucional debe es e l objeto juez de s u f i c i e n t e ? . De e n t r a d a , l a r e s p u e s t a n o e s s e n c i l l a , p u e s e x i g e responder interpretar la misma, cuestión: Desde l a Constitución?. que han tenido luego, de n u e s t r o e s t u d i o a n a l i z a r e s a cuestión c e n t r a l y o t r a s c o n e x a s a e l valor acometer brillantes referencia l a e s t u d i o s o s d e l a a s i g n a t u r a ^ ' . P e r o sí varaos a h a c e r constitucional frente a l legislador cuando a u n p r i n c i p i o d o c t r i n a l que p e r s i g u e m a r c a r l a s p a u t a s d e l j u e z interpreta Constitución. Se t r a t a d e l p r i n c i p i o de corrección funcional, actuar órganos tribunal sólo l e f o r m u l a d o p o r K. H e s s e . C o n f o r m e a e s t e p r i n c i p i o , e l intérprete, e s p e c i a l m e n t e cuando se e n f r e n t a a c a s o s c o n c r e t o s , debe en división d e p o d e r e s y de asignación de f u n c i o n e s e n t r e en particular a l a s relaciones entre legislador y e l marco e s t r i c t o de s u s f u n c i o n e s , c o n r e s p e t o a l s i s t e m a de y e n t e s públicos q u e diseña l a Constitución; " e s t o e s a p l i c a b l e constitucional: corresponde, p u e s t o que e l t r i b u n a l a l legislador, constitucional frente u n a función d e c o n t r o l , l e está v e d a d o u n a interpretación q u e c o n d u j e s e a u n a restricción E s más, esa íntima relación entre !a reserva de ley y ta seguridad jurídica facilitaría el camino seguido por et Tribunal Constitucíomi cuando trae e! tercero de los argumentos c o a que llega a la doctrina descrita, esto es la seguridad jurídica (entendida como la certeza de! Derecho que exige que una ley de contenida constitucionalmente definido no contenga otras disposiciones ajenas al mismo). Incluso hubiera sido una buena oportunidad para que e l Tribunal hiciera entrar en s u argumentación los tres criterios que están en la esencia de l a seguridad jurídica, esto es, la certeza y l a previsibilidad del Derecho, así como l a confianza (estabilidad y permanencia) en el mismo. ^' S i n duda, debemos citar aquí a Hesse, K . , Escritos de Derecho Constitucional, núm. 9, 1983; D e Olto, I., Derecho Constitucional. y democracia, M a d r i d , 1992. Y en l a doctrina española a : A l o n s o C a r c f a , M a d r i d , 1989; C r u z Villalón, P . , "¿Reserva d e v o l , III, M a d r i d , 1981; Ferreres Coroella, M a d r i d , 1995; R u b i o Llórente. F „ E . , Líi interpretación de ta Constitución, M a d r i d , 1984; Aragón Reyes, M . , Constitución y Democracia, Coastitución?", REDC, V., Justicia amstitncional Tribunal Coastitucional a partir de l a d o a r i n a de l a interpretación coasíitucionat", Et Tribunal español". La Jurisdicción constitudonnl Sistema de fuentes, Barcelona, 1988; del mismo autor, " L a posición del Constitucional, M a d r i d , 1997; Jiménez C a m p o , J . , "Consideraciones sobre el control de constituciomlidad de l a ley e n e l Derecho en España, M a d r i d , 1995; Pérez R o y o , J . , Curso de Derecho Constitucional, " L a interpretación de la Constitución". La forma de poder (Estudios sobre la Constitución), M a d r i d . 1993. 460 de l a libertad conformadora a cabo del legislador o, por el más allá de l o s a una El l a de límites principio establecidos llevada tiene p o r l a Constitución de incluso, acerca conformación tribunal mismo"-'^. l a virtualidad advertir delimitación d e f u n c i o n e s e n t r e e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l y e l l e g i s l a d o r democrático. A h o r a b i e n , el la Tribunal fuerza interpretar como h a s i d o d e s t a c a d o , e l esta ley. es p r i n c i p i o n o s i r v e p a r a d a r r e s p u e s t a a l a p r e g u n t a de cómo d e b e l a Constitución^'. E n relación a de l a c o m p l e j a cuestión, debemos p o n e r e l a c e n t o e n l a graduación de de l a presunción de c o n s t i t u c i o n a l i d a d consideran que t a l Algunos autores presunción c o n s i d e r a b l e m e n t e " f u e r t e " , d e s v i r t u a b l e sólo e n c a s o d e c l a r a , d i r e c t a e inequívoca colisión con. l a norma c o n s t i t u c i o n a l , n o e n los casos de duda'". P e r o no falta quien considera que debe a t r i b u i r s e p o r r e g l a g e n e r a l , no e n t o d o s l o s c a s o s , u n a f u e r z a "moderada" a e s a presunción'^. E s a polémica i n e v i t a b l e m e n t e s e e x t i e n d e a l a cuestión d e s i t a l presunción también s e d e s t r u y e Junto al principio de corrección funcíoiral, consóltese el elenco de tópicos de agumentación constitucional compilados por Hesse, K . , en su Escrítú.1 tk Derecho Constitucionat, M a d r i d , 1992, pp. 33-54. E n páginas posteriores, este autor, muy preocupado por las relaciones Tribunal Constitucional-legislador, señala los riesgos del conocido "principio de interpretación conforme a Constitución", especialmente las interferencias del Tribunal en las competencias de legislador relativas a la creación normativa; así, manifiesta este autor: "cuando el contenido que, a través de la interpretación conforme, el Tribunal da a la ley, contiene no y a un minm, sino u n aliud frente al contenido original de la ley. E n este caso, el T r i b u n a l interfiere las competencias del legislador c o n inás inlensidad incluso que en el supuesto de una declaración de nulidad, puesto que es él m i s m o quien conforma positivamente, mientras que en e l caso de declaración de nulidad l a nueva conformación sigue siedo asunto del legislador" (pp. 55-56). U n comentario de ios principios hermenéuticos destacados por Hesse, por ejemplo, puede verse en: Ferreres Cornelia, V . , constitucional y democracia, democrtitico", pp. 39-41; Santamaría Pastor, J . A . , Fundamentos de Derecho Administrativo, Justicia M a d r i d , 1997, en concreto el apartado " L a interpretación de la Constitución: el principio de deferencia hacia el legislador tomo I, M a d r i d , 1989, en el apartado " L o s tópicos arguméntales característicos de l a teoría c o n s t i l u c i o n a r , pp. 494-496. " E n este sentido, Ferreres Cornelia, V . , Justicia Constitucional y democracia, M a d r i d , 1997, que afirma: " T a ! como lo formula Hesso, s i n embargo, e! principio no nos permite avanzar mucho en la tarea de interpretar l a Constitución. E l Tribuna!, dice Hesse, no puede inerpreiar l a Constitución de modo que restrinja l a libertad d e l legislador . Pero esto es circular. Hesse empieza su trabajo preguntándose cómo hay que interpretar la Constitución, y para encauzar la respuesta a esta pregunta nos ofrece u n catálogo de principios, E l que examinamos establece que el Tribunal no puede imponer al legislador restricciones que la Constitución no impone. Pero sólo podemos determinar qué restricciones impone la Constitución interpretándola, con lo que volvemos al punto de partida: ¿cómo debe el Tribunal interpretar la Constitución?". Tras ello, V . Ferreres interpreta: "Seguramente lo que quiere sugerirse c o n la apelación a este principio de corrección funcional es l o siguiente: el juez debe interpretar el texto constitucional de tal modo que sus decisiones acerca de !a ley no socaven el sistema de relaciones institucionales que en utuí democracia representativa deben regir entre Parlamento y juez constitucional. A s i reformulado, el argumento impone a! juez la exigencia de tener en cuenta, como factor relevante a la hora de ponderar las razones a favor y en contra de una posible declaración de inconstitucionaldiad, el hecho de que la ley proviene de u n Pariamento elegido periódicamente por sufragio universal. E s el respeto a l valor de la democracia lo que quiere destacarse c o n la apelación a la < corrección funcional >. S i ello es así, este argumento abre u n conjunto de interrogantes cuya respuesta exige la construcción de una teoría acerca del papel que debe cumplir e l juez constitucional en u n régimen de democracia representativa. P o r esta vía, se proyecta al plano interpretativo lo que en realidad es u n problema inás fundamental: ¿bajo qué condiciones es legítimo, desde u n punto de vista democrático, el ejercicio del control judicial de constitucionalidad de la l e y ? " (pp. 40-41). 34 E n este sentido, por ejemplo, A l o n s o García, E.,La M . Constitución y democracia, interpretación de la Constilucién, M a d r i d , 1984, p p . 119,121 y 122; Aragón Reyes, Sistema ele fuentes, Barcelona, 1988, p. 148; Pérez M a d r i d , 1989, p . 124; D e Otto Pardo, L , Derecho Constitucional. R o y o , J . , Curso tleDerecho Constitucional, M a d r i d , 1995, p. 144. 35 Ferreres C o r n e l i a , V . , Justicia constitucionat y democracia, Madrid, 1997, defiende como regla general una presunción de constitucionalidad de fuerza moderada, esto es, " l a presunción de constitucionalidad de la ley puede entenderse destruida con la aportación de argumentos de cierto peso, aunque el peso de éstos no llegue hasta el punto de eliminar cualquier resquicio de d u d a " (p. 162); o con otras palabras; "para poder entender que esa presunción ha s i d o destruida no es necesario que los argumentos en contra de la ley sean de tanto peso como para disipar cualquier género de duda entre personas razonables; es decir, no es necesario que el juez crea que la inconstitucionalidad de la ley es indubitable, patente, manifiesta, etc. . para poder decretar su inconstitucionalidad'(p. 215). 461 c u a n d o l o que p r e c i s a m e n t e que l a propia in presunción principio r e s u l t a dudoso y c o n t r o v e r t i d o "fuerte", sobre es l o Constitución demanda. Así, l o s que d e f i e n d e n u n a l a base d e l que l a dubio pro legislatore, consideran de c o n s t i t u c i o n a l i d a d c o n c u r r e n c i a de d u d a a c e r c a de l a interpretación c o r r e c t a de l a norma c o n s t i t u c i o n a l deberá r e s o l v e r s e a f a v o r d e l a v a l i d e z de l e y . En c a m b i o , según u n a posición más moderada, l a s d u d a s a c e r c a de l a interpretación de l a Constitución n o d e b e n o b s t a c u l i z a r u n a declaración de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d s i e l T r i b u n a l argumentos aquella de cierta relevancia, suficientes presunción. dispone de para destruir En e l c a s o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , b a j o n u e s t r o p u n t o de vista el quid de la cuestión es el siguiente: la interpretación s u m i n i s t r a d a p o r e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l a c e r c a d e l artículo 134.2 CE, de donde d e d u c e a p a r t i r de l o s a r g u m e n t o s de l a función c o n s t i t u c i o n a l , l a e s p e c i a l i d a d p r o c e d i m e n t a l y l a seguridad jurídica u n o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s de l a Y por o l e y e s d e p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s : ¿constituye u n a e x i g e n c i a Constitucional extensión: expulsen legales?. en s i n base constitucional tales criterios suficiente?. argumentos Constitución, o s e t r a t a de u n a d o c t r i n a c r e a d a p o r e l T r i b u n a l ¿constituyen del de p e s o r e l e v a n c i a p a r a f u n d a m e n t a r u n a d o c t r i n a a través de l a c u a l s e Ordenamiento jurídico determinados preceptos E s más (enlazando con e l apartado s i una determinada ¿puede I I I . 3 d e l Capítulo material tiene por e l de sus P r i m e r o , e n donde advertíamos de l a s d i f i c u l t a d e s de d e t e r m i n a r muchos c a s o s en regulación encaje Tribunal base a e l contenido constitucionalmente destruirse que definido Constitucional), una que a doctrina teórica son la y l a presunción presenta de en en c o n s t i t u c i o n a l i d a d de u n p r e c e p t o "dudoso" o " c o n t r o v e r t i d o " c o n constitucional aplicativa interrogantes 134.2 CE h a y a del legislador dimensiones Creemos límites materiales cuestionan problemas que, imprecisión?. definitiva, imponer l o s el Tribunal l o s límites muchos que e l artículo actuación ha r e c o n o c i d o querido que sobre Constitucional en su d o c t r i n a a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . L a posición que s o s t e n e m o s e s crítica c o n l a utilización e n 462 l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l d e l o s c r i t e r i o s d e l a función constitucional, jurídica en inequívocamente l a e s p e c i a l i d a d procedimental tanto los que criterios que o conocidos límites y l a seguridad clara e imponen condicionamientos m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s . P o r e l l o , creemos que e s a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l c h o c a c o n l a l i b e r t a d d e configuración normativa del legislador. Así l a s c o s a s , e n íntima relación c o n e l carácter i m p r e c i s o de los criterios funcional, procedimental y de l a seguridad jurídica, s e n o s p l a n t e a l a d u d a d e s i l o s mismos p u e d e n p u e d e n c a t a l o g a r s e d e límites o c o n d i c i o n a m i e n t o s m a t e r i a l e s impuestos Con o t r a s deba c u m p l i r una c l a r a e inequívocamente p o r e l t e x t o c o n s t i t u c i o n a l . p a l a b r a s , e l h e c h o de que l a l e y de p r e s u p u e s t o s función c o n s t i t u c i o n a l , p o s e a u n a s p e c u l i a r i d a d e s p r o c e d i m e n t a l e s y d e b a r e s p e t a r l a s e g u r i d a d jurídica, n o h a d e s e r i m p e d i m e n t o p a r a que e s t a l e y pueda a c o g e r l a s m a t e r i a s que e l l e g i s l a d o r en e l e j e r c i c i o d e s u l i b e r t a d d e configuración n o r m a t i v a - c o n s i d e r e convenientes, limitaciones con respeto ' materiales claro está de l a s prohibiciones y en e l • Ordenamiento existentes constitucional. Por todo' e l l o , creemos que no l e s f a l t a razón a quienes^* sostienen frontalmente opuestos a esta d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l que l a misma " r e p r e s e n t a u n a restricción i n j u s t i f i c a d a y s i n b a s e c o n s t i t u c i o n a l s u f i c i e n t e " , de l a p o t e s t a d l e g i s l a t i v a que a l a s C o r t e s G e n e r a l e s r e c o n o c e e l artículo 66.2 CE. L a a u s e n c i a ,de e s a "base c o n s t i t u c i o n a l s u f i c i e n t e " p e r m i t e a f i r m a r que -la d o c t r i n a constitucional es una creación -del T r i b u n a l • C o n s t i t u c i o n a l difícilmente a m p a r a b l e e n l a Constitución, a u n q u e -sí l o a b l e {en c u a n t o a l r e s u l t a d o a l c a n z a d o ) , e i n c l u s o d e f e n d i b l e , desde''una p e r s p e c t i v a d e técnica l e g i s l a t i v a o d e m e j o r a d e l a c a l i d a d d e l a s l e y e s 'de p r e s u p u e s t o s , normas'que h a n s u f r i d o u n p r o c e s o muy a c u s a d o d e d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l y desnaturalización. C) E l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l y e l l e g i s l a d o r f r e n t e a l a técnica l e g i s l a t i v a . E l t r a t a m i e n t o democrático constitucional DecWUainente, los magistrados disidentes, ia doctrina minoritaria o i a Aljogacía dei Estado e n tos procesos constituctonaies. del desbordamiento m a t e r i a l de l a s l e y e s de presupuestos. Ya dijimos^' para que la el no self-restraint invasión de la del Tribunal de importante Constitucional libertad configuración n o r m a t i v a d e l l e g i s l a d o r e n c u e n t r a u n límite en l a s o l e m n e proclamación de l a s e g u r i d a d Tribunal dueño de de Constitucional l a opción quedan delimitados; y de jurídica d e l artículo 9.3 CE. L o s campos de actuación d e l l e g i s l a d o r y d e l e l l e g i s l a d o r es legislativa política l a técnica e x p r e s a d a s e n l a norma, m i e n t r a s e l T r i b u n a l , a través d e l j u i c i o c o n s t i t u c i o n a l i d a d , s e l i m i t a a c o n t r o l a r l a norma q u e c a u s a s e h a c e difícil d e l i m i t a r e l a l c a n c e y l a seguridad jurídica, de íntima cualidades i n s e g u r i d a d en s u s d e s t i n a t a r i o s . Ahora b i e n , e l p r o b l e m a a p a r e c e cuando en e l c a s o c o n c r e t o de l a técnica legislativa conexión, s o b r e t o d o c u a n d o s e t r a t a de d e t e r m i n a d a s Derecho. En sí m i s m a s , l a o p o r t u n i d a d Ello sobre d e l O r d e n a m i e n t o jurídico, como l a c l a r i d a d y l a e s t a b i l i d a d d e l política o e l a c i e r t o técnico d e l pluralismo político de de u n a l e y n o d e b e n s e r o b j e t o de e n j u i c i a m i e n t o p o r e l T r i b u n a l Constitucional. proclamado del l a base 1.1 e n e l artículo tiene CE, que ampara límite el l a libertad a l configuración n o r m a t i v a d e l l e g i s l a d o r . A h o r a b i e n , e s a l i b e r t a d legislador como respeto texto constitucional (artículo 9.1 C E ) . D e s d e l a p e r s p e c t i v a c o n c r e t a de l a técnica l e g i s l a t i v a , e l Tribunal se inhibe de l a tarea de fiscalizar l a corrección técnicamente se técnica de l a s l e y e s ; d i c h o e n o t r a s p a l a b r a s , c o n s t i t u c i o n a l per acertadas legislador, de (o como de se t a n t o l a s desacertadas. hacia En admite l a l i c i t u d de l a s normas l e g a l e s su j u r i s p r u d e n c i a a d v i e r t e una d e f e r e n c i a l a opción técnica a s u m i d a p o r e l de f o r m a q u e , d e s d e u n i n i c i o y de f o r m a r e i t e r a d a , a f i r m a q u e e s c a p a de s u función e l r e p r o c h e c o n s t i t u c i o n a l t a n t o l a perfección técnica de l a s l e y e s como de l a p e r f e c t i b i l i d a d de i d o n e i d a d frente a otras a l t e r n a t i v a s técnicas) de l a s mismas. E n el .npartado II.2.B del Capítulo Quinto. Hemos v i s t o que e l a c i e r t o o d e s a c i e r t o técnico de l a s l e y e s (esto e s , l a técnica En legislativa que ampara l a libertad e l Tribunal de ha configuración n o r m a t i v a ) t i e n e Constitución. diversos como límite l o d i s p u e s t o en l a pronunciamientos, t r a t a d o e l p r o b l e m a de l a p o s i b l e afectación p o r l a l e y , d e b i d o a l a corrección técnica de s u c o n t e n i d o o l a técnica e m p l e a d a e n su elaboración, a l sistema constitucional de f u e n t e s y a los d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s . En e s a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l , l a p o t e n c i a l i d a d de e s a afectación s e c i r c u n s c r i b e s o b r e t o d o a u n p o s i b l e a t e n t a d o c o n t r a l a s e g u r i d a d jurídica. E f e c t i v a m e n t e , e n relación a l o s d e f e c t o s técnicos d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s , e l T r i b u n a l d e j a c l a r o que s i p o r c a u s a de l o s mismos s e p r o d u c e e n e l d e s t i n a t a r i o de l a norma u n a i n c e r t i d u m b r e a b s o l u t a s o b r e e l D e r e c h o a p l i c a b l e , e s a regulación l e g a l debe r e p u t a r s e a l a s e g u r i d a d jurídica-'*. E n e l c a s o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , a d i f e r e n c i a de l a doctrina constitucional estudiada, sostenemos que el ¿qué d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de e s t a s l e y e s c o n s t i t u y e u n p r o b l e m a de técnica l e g i s l a t i v a . tratamiento dadas en debiera Ahora bien, merecer d e s d e n u e s t r a posición, de e l problema p o r p a r t e a l afrontar de nuestro técnica contraria T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l ? . De f o r m a c o h e r e n t e c o n l a s s o l u c i o n e s su jurisprudencia desde p r o b l e m a s de legislativa l a perspectiva l a seguridad jurídica^^, creemos que e l a l t o T r i b u n a l d e b i e r a a n a l i z a r s i l a d e f e c t u o s a , d e f i c i e n t e o p e l i g r o s a técnica l e g i s l a t i v a , q u e p u d i e r a i m p u t a r s e al precepto de l a l e y de p r e s u p u e s t o s en esos casos controvertido, debiera comporta la confusión, y p o r t a n t o , i n c e r t i d u m b r e e n l o s d e s t i n a t a r i o s de l a norma. Sólo declarar i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d de l a norma p o r vulneración d e l a s e g u r i d a d Recuérdese, desde la perspectiva de la seguridad jurídica, el Tribunal advierte sobre los riesgos de ciertas prácticas legislativas, sobre todo ciutoniímicas, potencialmente inconstitucionales por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Constitución. Así lo hace respecto de las denominadas leges repetitae; esto es, la reproducción: a) por la ley de preceptos constitucionales; b) por la ley autonómica de normas estatales relativas a materias de competencia estatal; c) por las leyes autonómicas que desarrollan bases estatales; d) por la ley ordinaria de preceptos contenidos en ley orgánica. Se trata de prácticas, señalad Tribunal, que "pueden mover a l a confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la n o r m a " . A h o r a bien, desde la perspectiva de la seguridad jurídica, el Tribunal analiza en cada caso si esa defectuosa, deficiente o peligrosa técnica legislativa genera confusión, y por tanto, incertidumbre en ios destinatarios de la norma. Sólo en ese supuesto declara la inconstitucionalidad de l a norma por vulneración de la seguridad jurídica. También desde la perspectiva de la seguridad jurídica se ha pronunciado el Tribunal acerca de las exigencias de calidad y precisión en el desarrollo legal de los derechos fundamentales; asimismo, sobre la posible afectación al orden de distribución de competencias por l a técnica legislativa empleada y otras cuestiones "técnicas", como las relativas al título, homogeneidad, sistemática y estructura formal de las leyes. 39 Descrita en el apartado 11.2.B.c del Capítulo Quinto. 465 jurídica. En l o s r e s t a n t e s supuestos, l a opción de técnica l e g i s l a t i v a , aunque p u e d a t i l d a r s e de r e p r o c h a b l e , e n t r a de l l e n o en l a l i b e r t a d de configuración d e l l e g i s l a d o r , y como t a l n o e s t r i b u t a r i a o m e r e c e d o r a d e l j u i c i o de c o n s t i t u c i o n a l i d a d . En nuestro planteamiento, e l fenómeno d e l desbordamiento m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , a l c o n s t i t u i r u n p r o b l e m a de técnica l e g i s l a t i v a , d e b i e r a m e r e c e r r e s p u e s t a p o r l o s órganos constitucionales (especialmente, e l legislador) con r e s p o n s a b i l i d a d e n l a c a l i d a d de l a s l e y e s . III. La defensa de una concepción amplia d e l c o n t e n i d o de estatales. amplia del contenido l a s l e y e s d e presupuestos Defendemos una concepción c o n s t i t u c i o n a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o . D e s d e e l análisis c o n s t i t u c i o n a l , e s t a concepción e s f a v o r a b l e a l a l i b r e inclusión legislador en e s t a s leyes de t o d a regulación material que e l c o n s i d e r e oportuno"". del legislador L o s únicos límites a l a l i b r e presupuestario s o n l o s que l a disponibilidad Constitución impone a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s e n g e n e r a l , a l o s que deben agregarse l o s límites materiales previstos en e l artículo 134 CE. Éstos s e c o n t r a e n a l a s m a t e r i a s expresamente r e s e r v a d a s y p r o h i b i d a s ( a p a r t a d o s 2 y 7 d e l artículo 134 CE, respectivamente). L a p r e m i s a de l a que p a r t i m o s e s l a consideración d e l a l e y de presupuestos como una l e y en sentido pleno. Como t a l , participa de l a s s i g u i e n t e s n o t a s : a) e s f r u t o de l a p o t e s t a d de l a s C o r t e s G e n e r a l e s ; b) n o s e e n c u e n t r a limitada de legislativa o c o n d i c i o n a d a p o r l a legislación m a t e r i a l p r e v i a ; y c ) g o z a la f u e r z a d e l e y , p o r l o que e s a p t a Sobre e s t a s bases, para l a innovación d e l es Ordenamiento l e g a l . el que siguiente. nuestro razonamiento L a l e y de p r e s u p u e s t o s debe a b o r d a r e l contenido 134.2); l e r e s e r v a expresamente l a Constitución (artículo p e r o , como l e y q u e e s , p u e d e e m p r e n d e r l a regulación d e c u a l q u i e r materia, i n c l u s o l a d i s t a n c i a d a de l a p r e s u p u e s t a r i a , s a l v o q u e A h o r a bien, desde la perspectiva de la técnica legislativa, sostenemos que la ley de presupuestos debiera reducir su contenido a lo estrictamente presupuestario {la totalidad de los Presupuestos del Estado) y a lo directamente relacionado con ese ámbito. 466 la Constitución l o prohiba de forma clara, manifiesta y terminante. al texto E s t a posición s e j u s t i f i c a s o b r e l a b a s e d e l r e s p e t o constitucional, por tanto de su viabilidad desde de constitucional, la Constitución aunque no ponga remedio, o de r e s p u e s t a , a l ensanchamiento material de l a s leyes p r e s u p u e s t o s , que consideramos un problema p r o p i o d e l a técnica l e g i s l a t i v a . P o r e l l o : l a fijación {o s i s e q u i e r e , l a creación) de no límites m a t e r i a l e s especificados a l contenido d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s de forma d i r e c t a en e l t e x t o c o n s t i t u c i o n a l legislativa c o m p o r t a u n a restricción i n j u s t i f i c a d a de l a p o t e s t a d que a l Parlamento reconoce e l artículo 66.2 CE. E n suma, l a materias t r a d i c i o n a l práctica d e i n c l u i r e n l e y e s de p r e s u p u e s t o s extrapresupuestarias per e innovaciones l e g a l e s v a r i a s no c o n s t i t u y e se u n p r o b l e m a d e i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d , s i n o d e d e f i c i e n t e órganos técnica l e g i s l a t i v a , y como t a l a r e s o l v e r p o r a q u e l l o s con r e s p o n s a b i l i d a d e n l a c a l i d a d de l a s l e y e s . En Derecho comparado, muy cuando determinadas como experiencias l a alemana, constitucionales próximas a l a n u e s t r a , i t a l i a n a o francesa del ( c o n l a s d o c t r i n a s de l a "Bepackungsverbot", "contenuto eventuale" y de l a interdicción d e l o s " c a v a l i e r s han p r e t e n d i d o que l a l e y de así budgétaires", respectivamente) presupuestos se l i m i t a s e a regular l a materia presupuestaria, l o h a n h e c h o c o n s t a r de f o r m a e x p r e s a , c l a r a y terminante en sus t e x t o s c o n s t i t u c i o n a l e s , a d i f e r e n c i a de l o que s u c e d e e n e l c a s o español. En definitiva, de nuestra postura es superadora una norma de l a concepción l a l e y de presupuestos como legal meramente f o r m a l concebirse ( e n s u acepción clásica) , d e s u e r t e que debe como u n a l e y e n s e n t i d o p l e n o , emanada d e l a p o t e s t a d normas, (aunque de l e g i s l a t i v a de l a s C o r t e s , c o n l a f u e r z a p r o p i a de e s t a s esto e s , no v i n c u l a d a desde a l a legislación p r e v i a y c a p a z de l a técnica inidónea, l a perspectiva legislativa) emprender m o d i f i c a c i o n e s d e l Ordenamiento l e g i s l a t i v o . P o r t a n t o , l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s sólo s o n aquéllos q u e inequívocamente v i e n e n f i j a d o s p o r e l t e x t o constitucional en particular. p a r a l a s l e y e s , en g e n e r a l , y para estas leyes, 467 IV. Algunas s o l u c i o n e s f r e n t e a l desbordamiento m a t e r i a l de las l e y e s de presupuestos e s t a t a l e s . 1. Desde l a propia jurisprudencia constitucional sobre límites m a t e r i a l e s a l contenido de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . A) Acerca c r i t e r i o s para de presupuestos llamado presupuestos, proponemos de las dimensiones l a delimitación teórica y contenciosa posible de las de los leyes de del contenido e s t a t a l e s " ' . Desde l a p e r s p e c t i v a de l o que hemos "intermedia" de d e l contenido corrección y de l a s l e y e s que s e debe elementos a nuestro Tribunal Constitucional, matización de e s a concepción unos doctrina constitucional. Así, u n a redefinición En en este esta de los criterios una norma que p e r m i t e n podría el deslinde entre e l contenido presupuestos. lícitamente siguientes p o s i b l e y p r o h i b i d o de l a s l e y e s de cobijarse las definidos cumulativamente sentido, l e y s i cumpliera condiciones (que matizarían l o s c r i t e r i o s p o r e l T r i b u n a l de l a "conexión m a t e r i a l " y l a "justificación de l a inclusión", r e s p e c t i v a m e n t e ) . el gasto público como y/o denominar "incidencia P r i m e r a : habría de i n c i d i r s o b r e económica o (que podríamos contenido, o también financiera" "trascendencia l a política económica"). Y s e g u n d a : p o r s u p r o p i a denominaríamos "finalidad" En la como "contenido naturaleza y debería p e r s e g u i r u n a f i n a l i d a d e s e n c i a l m e n t e o "naturaleza" presupuestaria). requisito, de para p r e s u p u e s t a r i a (que presupuestario"; relación a l p r i m e r l a valoración l a determinación de podría e informes técnicos "incidencia financiera" l a norma controvertida, contemplarse acerca de d o c u m e n t o s d e l a repercusión de l a misma e n e l g a s t o público y / o l a política económica. Por del l o que s e r e f i e r e a l s e g u n d o r e q u i s i t o , presupuestario" pasaría por l a concreción justificar l a "contenido inclusión de l a n o r m a e n e l s e n t i d o de que ésta p e r s i g u i e r a e n e s e n c i a una f i n a l i d a d p r e s u p u e s t a r i a , no o t r a . Que hemos tratado en el apartado III del Capítulo Segundo. 468 De e s t a f o r m a , u n a d e t e r m i n a d a regulación m a t e r i a l podría a c o g e r s e lícitamente en u n a l e y de p r e s u p u e s t o s gastos o ingresos en presupuestarios l a política o cuantitativamente requisito) alcanzar requisito). Una definidos precisión: por e l en esa reformulación el de los criterios no Se una económica cuando general generara y (primer (segundo incidiera esencial y cuando p o r su c o n t e n i d o finalidad esencialmente y naturaleza persiguiera presupuestaria Tribunal, contenido eventual necesario. n e c e s a r i a m e n t e s e identificaría c o n e l c o n t e n i d o trataría de u n t e s t d e s t i n a d o que claramente no forman leyes, parte d e l núcleo a v a l o r a r s i d e t e r m i n a d a s normas, e s e n c i a l de estas ello, p u e d e n s e r lícitamente i n c l u i d a s e n s u s e n o . P a r a sobre ( e n términos además d e i n c i d i r d i r e c t a m e n t e economía fuera presupuestaria l a s f i n a n z a s públicas y l a f i n a n c i e r o s ) , s e exigiría q u e l a norma financiero). ( c o n f o r m e a l o s estándares q u e p r o p o r c i o n a l a d i s c i p l i n a d e l Derecho E s t o s c r i t e r i o s serían l o s u f i c i e n t e m e n t e ágiles y a l a v e z rotundos este al test p a r a h a c e r f r e n t e a l d e s b o r d a m i e n t o y desnaturalización L a aplicación r i g u r o s a de evitaría a l g u n o s p r o b l e m a s q u e h a t e n i d o e l T r i b u n a l s u d o c t r i n a , aunque no d e s c o n o c e m o s q u e e n a l g u n o s efectivamente material o Así, l a s normas carentes de c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . aplicar s u p u e s t o s l e llevaría a r e s u l t a d o s d i s p a r e s d e l o s alcanzados. s u s t a n t i v o (decididamente, regulación d e m a t e r i a s codificado; la l a s delegaciones l e g i s l a t i v a s para l a d i v e r s a s ) , l a s que i n t e g r a n d e t e r m i n a d o s ámbitos m a t e r i a l e s " e x c l u i d o s " ( e s t o e s , l a s típicas d e l D e r e c h o l a s de organización y atribución de c o m p e t e n c i a s d e respuesta o i n s t i t u t o s públicos; l a s que a f e c t a n a l régimen e s t a t u t a r i o d e función pública) tendrían u n a c l a r a y c o n t u n d e n t e esta jurisprudencia constitucional desde redefinida reformulada. Además, desaparecerían l a s d u d a s y l o s i n t e r r o g a n t e s a c e r c a de l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d de otras muchísimas regulaciones Nos r e f e r i m o s esencialmente gasto público materiales incorporadas a l o s preceptos e n l e y e s de p r e s u p u e s t o s . que, s i n p e r s e g u i r una f i n a l i d a d tienen trascendencia en el presupuestaria, 469 (claramente, públicas). l a s m o d i f i c a c i o n e s de l e y e s s u s t a n t i v a s de Y, viceversa, l a s normas contenido y ajeno a l o presupuestario, f i n a l i d a d presupuestarios presupuestaria p e r o c o n repercusión e n l a s f i n a n z a s que c o n e s e c o n t e n i d o no i n c i d e n e n l o s e s t a d o s c i f r a d o s de (esto es, s i n trascendencia i n g r e s o s y/o g a s t o s p r e s u p u e s t a r i o s las modificaciones de l a L e y G e n e r a l a l no i m p a c t a r e n e l g a s t o público; pensamos e n Presupuestaria). De e s t a f o r m a , s e eludirían a l g u n o s p r o b l e m a s d e imprecisión de e s t a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l , t a n t o e n s u v e r t i e n t e teórica P r o b l e m a s que h a n s i d o objeto (recuérdese, en l o s como e n s u dimensión c o n t e n c i o s a . de r e i t e r a d a d e n u n c i a e n e l s e n o d e l p r o p i o T r i b u n a l aplicativa y de d e l Pleno e l e l e v a d o número de v o t o s p a r t i c u l a r e s d i s i d e n t e s c o n l a t a r e a d e l T r i b u n a l ) , de a l g u n a s p a r t e s a l o s operadores p r o c e s o s c o n s t i t u c i o n a l e s ( s o b r e t o d o , de l a Abogacía d e l E s t a d o ) l a doctrina. En d e f i n i t i v a , jurídicos Tribunal (destacadamente, e l l e g i s l a d o r , e l Gobierno, e l p r o p i o Constitucional y l o s Tribunales la tarea consistente eventual contenido e n l a delimitación o r d i n a r i o s ) s e l e s facilitaría e identificación d e l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . de esta doctrina constitucional. de presupuestos B) Sobre de los fundamentos constitucional a) La función y el contenido de las leyes material de las mismas'^^. Hemos d e n u n c i a d o l a s c o n s t i t u c i o n a l máximo de seguir En e s t a invocando labor, este tendría i n s u f i c i e n c i a s d e l p r i n c i p i o f u n c i o n a l e n t a n t o que c r i t e r i o q u e p e r m i t e l a delimitación de u n c o n t e n i d o estas leyes. S i e l Tribunal decide principio, presentes de este otros c r e e m o s , podría r e d e f i n i r l o . l a s s i g u i e n t e s observaciones criterio a c e r c a de l a configuración f u n c i o n a l , s o b r e t o d o , delimitándolo f r e n t e a i n s t i t u t o s y categorías n o r m a t i v a s . Primera. L a función constitucional CE) y l a función de l a ley de presupuestos 66.2 (artículo CE). Tales 134.2 presupuestaria (artículo funciones n o deberían s e r o b j e t o de confusión*^. A l p r o b l e m a d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s Que liemos abordado en el Capítulo Tercero. 43 Se trata de principios íutiniamente relacionados (sólo puede definirse l a función constitucional de las leyes de presupuestos a partir de una determinada concepción de la función presupuestaria y , en general, de la naturaleza jurídica de estas leyes), pero de alcance diverso. Mientras el primero se construye a modo de criterio de orden,ición de normas con vistas a la delimitación de materias que debe y puede albergar esta ley, el segundo se refiere al reparto de funciones entre los órganos c o n competencia en la materia presupuestaria. 470 se CE, l e debe a s o c i a r e n s u c a s o l a vulneración d e l artículo 134.2 p e r o n o l a d e l artículo 66.2 CE. Además, p o r e l a l c a n c e jurisprudencia leyes del criterio y ( n i conduciría a nada) l a d e l a función de l a función n a t u r a l e z a d e ambos, no sería v i a b l e sustitución e n e s t a constitucional presupuestaria. S e g u n d a . La función de las leyes leyes constitucional de e s t a s por e l c r i t e r i o y el contenido necesario de presupuestos. A n t e l a d e n u n c i a d a equiparación podría e n t r e l a función c o n s t i t u c i o n a l y e l c o n t e n i d o n e c e s a r i o de e s t a s (previsto e n e l artículo 134.2 C E ) , e l T r i b u n a l e x p r e s a r que e l c r i t e r i o f u n c i o n a l habilitaría u n a interpretación que v a más allá de l a l e t r a d e l artículo 134.2 CE, e n e l s e n t i d o de que t a lcriterio no impediría (porque no l o prohibe l a i r más Constitución) que e l l e g i s l a d o r p r e s u p u e s t a r i o p u d i e r a allá d e a q u e l c o n t e n i d o típico o p r o p i o * * . Tercera. constitucional determinada. doctrina sobre La de función la constitucional de y la en exigencia materia que, a unidad legislación No estaría de más que e l T r i b u n a l e x p r e s a r a e n s u e l contenido de l a l e y de p r e s u p u e s t o s funcionales, de u n i d a d de d i f e r e n c i a de l o que a c o n t e c e c o n e l r e s t o de l e y e s ha denominado como) l a exigencia constitucional s u función c o n s t i t u c i o n a l no d e t e r m i n a ( l o q u e e l p r o p i o T r i b u n a l legislación e n m a t e r i a d e t e r m i n a d a . De ahí, s e justificaría l a deducción de u n c o n t e n i d o máximo, que n o mírairao d e e s t a s l e y e s * ^ . Cuarta. criterio La función constitucional y l a reserva de ley. E l de l a función c o n s t i t u c i o n a l podría acompañarse d e l a de f u e r t e a r r a i g o utilización d e l a técnica de l a r e s e r v a de l e y , e n n u e s t r o O r d e n a m i e n t o . E l l o e n l a m e d i d a e n que ésta p e r m i t i e r a l a configuración d e u n ámbito m a t e r i a l a c o r d e c o n a q u e l l a función constitucional. b) El procedimiento legislativo presupuestario y el ha función constitucional de una ley no debería impedir (porque no lo prohibe la Constitución) que el legislador pudiera desbordar sti contenido propio. E n el caso específico de la ley de presupuestos, si se admite una función constitucional de esta ley, tal función debe tener su correspondencia con el contenido esencial expresamente atribuido por el artículo 134.2 C E , l o que no impediría que esta ley pudiera albergar otras materias distintas de aquel núcleo esencial, siempre y cuando no lo prohiba de forma clara la Constitución. 45 Recuérdese, el Tribunal Constitucional al pronunciarse acerca del contenido de algunas leyes funcionales apuesta por la exigencia constitucional de unidad de legislación en materia determinada, lo que determina u n contenido mínimo o esencia! de las mismas, pero no u n contenido máximo. Por ello, de forma expresa el Tribunal podría especificar e n su doctrina sobre el ámbito material de las leyes de presupuestos que el criterio d e la función constitucional permite la configuración de u n contenido máximo de estas normas, desvinculada de la exigencia constitucional de unidad de legislación en materia determinada, predicable ésta de otras leyes pretendidamente funcionales. 471 contenido de las leyes de presupuestos*^. Tatnbién hemos c o n c l u i d o l a i n s u f i c i e n c i a d e l c r i t e r i o p r o c e d i m e n t a l p a r a l a delimitación d e l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . S i e l T r i b u n a l s i g u e fundamentando sostenemos su doctrina podría en el principio algunas procedimental, matizaciones y que introducir c o r r e c c i o n e s e n e l mismo. a) Amén d e no i n v o c a r l o s a p a r t a d o s CE como peculiaridades procedimentales e l apartado disminución 1 y 7 d e l artículo 134 que justifican la limitación d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s l e y e s " ' , e l T r i b u n a l sólo debería a l e g a r un se aumento de (y a p l i c a r ) o una 6 d e l artículo 134 de ingresos. La CE c u a n d o d e l c o n t e n i d o e v e n t u a l p u e d a i n f e r i r s e y c u a n t i f i c a r s e créditos verificación de e s e d a t o podría o b t e n e r s e t r a d u z c a l a aplicación de l a e n m i e n d a de l a s c i f r a s y e l conjunto en que de l a regulación de e s a m a t e r i a i n t e g r a n t e d e l c o n t e n i d o e v e n t u a l . b) declarar La admisión por e l Tribunal de Constitucional aquellos de una que "concepción m a t e r i a l d e l d e r e c h o de e n m i e n d a " , que l e permitiría l a inconstitucionalidad preceptos t u v i e r a n s u o r i g e n en enmiendas con o b j e t o d i v e r s o d e l r e g u l a d o p o r l a l e y de p r e s u p u e s t o s " * . c) E l T r i b u n a l debería e x a m i n a r e l i t e r p a r l a m e n t a r i o de aprobación d e l p r e c e p t o de l a l e y de p r e s u p u e s t o s c o n t r o v e r t i d o p a r a v e r i f i c a r s i c o n c u r r e n r e s t r i c c i o n e s e n l a actuación de l o s D i p u t a d o s y S e n a d o r e s . E s t o e s , habría de p r o b a r l a c o n c u r r e n c i a de l a s r e s t r i c c i o n e s que l o s p a r l a m e n t a r i o s p u d i e r a n p a d e c e r e n el ley d e b a t e p r e s u p u e s t a r i o , en e l s u p u e s t o de presupuestos Además, de una l a concreción de aprobación p o r u n a sin incidencia de de l o s supuestos materia presupuestaria'*". p o s i b l e alteración d e l a formación d e l a v o l u n t a d d e l a s Cámaras no debería h a c e r s e análisis de todas sólo e n a b s t r a c t o s i n o a c u d i e n d o también a l l a s circunstancias concurrentes en e l V r a s e el Capítulo Cuarto, 47 "* 49 C o n otr.TS palabras; el Tribunal debería descender al debate parlamentario propiamente dicho, para verificar s i las Cámaras ejercitaron libremente su función al incluir en ley de presupuestos l a regulación de materias no presupuestarias, o s i por el contrario el Gobierno entorpeció o impidió tal ejercicio. Tampoco el apartado 3, aunque hasta la fecha no lo ha hecho. A h o r a bien, no desconocemos que ello supondría un cambio radical en la doctrina constitucional acerca del derecho de enmienda. Incluso, nos atrevemos a afirmar que ese cambio sólo vendría justificado por una reforma constitucional al respecto. 472 p r o c e d i m i e n t o l e g i s l a t i v o en relación a l o s p r e c e p t o s en e l p r o c e s o c o n s t i t u c i o n a l ^ " . invocados d) E l T r i b u n a l debería c o n s i d e r a r también e n relación a l a s leyes de presupuestos su doctrina general sobre vicios del y p r o c e d i m i e n t o l e g i s l a t i v o . De e s t a f o r m a , no estaría e x c u s a d o de a n a l i z a r e l carácter s u s t a n c i a l o n o d e l v i c i o l a p o s i b l e infracción d e l p r i n c i p i o c) La seguridad presupuestos^^. presupuestos Hemos de jurídica llegado in procedendo democrático. de las de leyes de salvo o y el contenido a l a conclusión materiales que, prohibición c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s a , regulaciones l a incorporación e n l e y e s de heterogéneas t r a d i c i o n a l m e n t e c o d i f i c a d a s n o a t e n t a per se c o n t r a l a s e g u r i d a d jurídica. P o r e l l o , "formal", jurídica determinadas planteamiento, presupuestos de e l T r i b u n a l debería d e s v i n c u l a r e l p r o b l e m a regular nuestro de seguridad d e l problema 9.3 "material", palabras, de la la en seguridad l a i n i d o n e i d a d de l a l e y de p r e s u p u e s t o s p a r a materias, e x artículo CE. Con o t r a s debería l a cuestión d e l e x c e s o m a t e r i a l d e l a s l e y e s estatales desligarse jurídica c o n s t i t u c i o n a l m e n t e técnica l e g i s l a t i v a . su fundamentar seguridad operandi, el doctrina p r o t e g i d a y a s o c i a r s e a l a s demandas s i e l T r i b u n a l p e r s i s t e en 134.2 CE en l a e l artículo Ahora bien, sobre jurídica, podría i n t r o d u c i r a l g u n o s c a m b i o s e n s u modus de f o r m a c o h e r e n t e c o n s u a s e n t a d a j u r i s p r u d e n c i a s o b r e 9.3 CE. De e s t a forma, s i es l l a m a d o a t r a t a r e l jurídica, podría en l a artículo p r o b l e m a d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s o s e s t a t a l e s d e s d e l a p e r s p e c t i v a de l a s e g u r i d a d considerar esencia de l a s tres manifestaciones del principio: que , s e e n c u e n t r a n c o n o c i m i e n t o y comprensión d e l D e r e c h o , d e l a aplicación en e l de y protección contra de la l a confianza seguridad previsibilidad l a s normas leyes Derecho. estas de l a s c o n s e c u e n c i a s d e r i v a d a s jurídicas sólo E n e s p e c i a l , e s t a última. Así, e l e x c e s o m a t e r i a l atentaría jurídica Por ejemplo, s i se invocara el artículo 134.6 C E y los correspondientes preceptos de los Reglamentos parlamentarios, sería necesario analizar todos aquellos extremos que han estado presentes en la tramitación de l a ley de presupuestos, para comprobar si de los mismos, en su caso, pudiera verificarse una restricción d e l derecho de enmienda del que gozan los parlamentarios. Esto es, a nivel de técnica argumentativa, se analizarían las normas alegadas con la sola finalidad de verificar s i de las mismas, en un concreto procedimiento, pudieran derivarse restricciones en l a actuación de los Diputados y Senadores. ^' Q u e hemos tratado e n los Capítoles Quinto y Sexto. 473 merecedora primero, que la en norma presupuestos de que protección el constitucional material falta de s i se de demostrara: de desbordamiento concreto, y tercero, esa l a s leyes a t e n t a c o n t r a l a e s t a b i l i d a d d e l Derecho; segundo, estabilidad de genera y i n s u p e r a b l e e n l o s d e s t i n a t a r i o s de l a ausencia legislativa. justificación e l caso legal; incertidumbre razonablemente r a z o n a b i l i d a d de l a innovación Acerca codificado codificador problema, de l a exclusión de l a s normas típicas d e l D e r e c h o d e l contenido de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , cuestión de de técnica hemos d e j a d o c l a r a n u e s t r a posición: que u n a norma p o s e a o no carácter c o n s t i t u y e una ajeno a l juicio legislativa, a tratar de constitucionalidad, únicamente p o r e l l e g i s l a d o r e n e l e j e r c i c i o de s u l i b e r t a d configuración n o r m a t i v a . S i en u n f u t u r o e l T r i b u n a l m a n t i e n e l a r e f e r i d a exclusión de l a s "normas típicas d e l D e r e c h o c o d i f i c a d o " y u t i l i z a e s t e c r i t e r i o como r a t i o decidendi, profundizar codificada". acerca Para d e l "grado ello, podría de c r e e m o s que debería con l a materia para indicios conexión c o n s i d e r a r como c a t a l o g a r u n a norma como p e r t e n e c i e n t e a l D e r e c h o c o d i f i c a d o l a s n o t a s de " g e n e r a l i d a d " , " p e r m a n e n c i a " , del "abstracción", t a n p r o p i a s s e c u l a r espíritu c o d i f i c a d o r . A s i m i s m o , e l T r i b u n a l podría codificado y cuáles s o n s u s normas (para todas típicas^^. Tampoco e s p e c i f i c a r qué s e e n t i e n d e a l a l u z de n u e s t r a Constitución p o r Derecho estaría de más que e l T r i b u n a l s e p r o n u n c i a r a e n relación a l a cuestión d e l a l c a n c e g e n e r a l l a s leyes) o concreto supuestos) codificado de l a a) de de a (sólo p a r a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , e n d e t e r m i n a d o s de s u j u r i s p r u d e n c i a . Con más d e t a l l e , (en tanto que m e r e c e d o r constituye a todas en de todo de s i e l Derecho l a s exigencias de en reforzadas s e g u r i d a d jurídica p o r l a s n o t a s de e s t a b i l i d a d y p e r m a n e n c i a q u e incorpora) relativo parámetro b) c) de caso; constitucionalidad: de a l a s leyes l a s leyes afectan relación l a s leyes; respecto presupuestos, presupuestos, d) respecto sólo c u a n d o m o d i f i c a n l a L e y G e n e r a l l a s leyes presupuestos que Tributaria; Esto es, la asunción de u n entendimiento estricto o amplio del Derecho codificado. Según el primer sentido, el Derecho codificado albergaría los códigos en sentido estricto; y en un sentido más extenso, los códigos y todas aquellas leyes generales quer al regular u n sector amplio de la realidad social respeten las reglas de generalidad y abstracción. 474 d e t e r m i n a d a s normas d e l D e r e c h o c o d i f i c a d o c o n i n c i d e n c i a e n e l ámbito de al a l o s derechos fundamentales. En n u e s t r a opinión, e l relegarse materias criterios autónomos a l c a n c e de e s a j u r i s p r u d e n c i a l a prohibición concreta de c o n s t i t u c i o n a l debería que tres éstas incorporen Los ámbito c o n c r e t o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , e s t o e s , sólo p e r t e n e c i e n t e s a l Derecho codificado^^. d) La utilización en e s t a jurisprudencia de esos criterio^^. f u n c i o n a l , p r o c e d i m e n t a l y de s e g u r i d a d jurídica podrían o p e r a r constitucional como c r i t e r i o s y no n e c e s a r i a m e n t e de forma c o n j u n t a o c u m u l a t i v a . 2. D e s d e e l D e r e c h o p o s i t i v o . a) Una propuesta de c o s t i t u t i o n e ferenda. Como s u c e d e e n l a s estas el que e x p e r i e n c i a s c o n s t i t u c i o n a l e s alemana, i t a l i a n a o f r a n c e s a , o l a española de 1 9 3 1 , l a exclusión e x p r e s a leyes una de las materias no d e l c o n t e n i d o de presupuestarias^^. Incluso, e s t a b l e c i m i e n t o e n l a Constitución de u n a norma q u e f i j a r a l e y nominada, l a Ley General Presupuestaria, c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s ^ * . delimitara e l Creemos que el Tribunal debería rechazar aquella solución consistente en que el Derecho codificado, que incorpora estabilidad y permanencia del Derecho, debe protegerse constitucionalmente en todos los ámbitos legales en que pudiera cuestionarse la certeza normativa (por ejemplo, las leyes de acompañamiento presupuestario), ultrapasando e l ámbito concreto de las leyes de presupuestos. 54 Véase el apartado I del presente Capítulo. '^^ Recuérdese, el artículo 110.4 d e l texto constitucional alemán dispone: " N o deberán incluirse en la L e y de Presupuestos más que aquelLis disposiciones que se refieran a los ingresos y gastos de la Federación". E l artículo 81.3 de l a Constitución it.Miana prohibe que las leyes de presupuestos puedan regular "nuevos tributos y nuevos gastos". E n Derecho francés, nada dice el artículo 34 de su Constitución acerca de l a delimitación del ámbito material de la Un de finance, s i bien l a Ordonnance núm. 59-2, de 2 de enero de 1959 (la L e y Orgánica sobre las Leyes de Presupuestos, que forma parte del bloque constitucional), en su artículo 1 reduce el contenido de estas leyes a la materia estrictamente financiera. L a Constitución española de 1931 delimitaba de forma expresa el contenido máximo de estas leyes: " L a L e y de Presupuestos, cuando se considere necesaria, contendrá solamente las normas aplicables a l a ejecución del presupuesto a que se refiera". E n esa propuesta de conversión de l a L e y General Presupuestaria e n norma interpuesta, ésta habría de limitar el ámbito material de las leyes de presupuestos a la materia presupuestaria o a lo relacionado directamente c o n l a misma. Esa reducción del contenido material de las leyes de presupuestos a través de la L e y General Presupuestaria podría hacerse de forma parecida a: el artículo 42 de la Ordenanza Orgánica francesa: "Ningún articulo adicional, n i ninguna enmienda puede presentarse al proyecto de ley de Presupuestos, salvo si tienden a suprimir o reducir efectivamente u n gasto, o a asegurar el control del gasto público"; el artículo 37 de la L e y de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, de 1 de julio de 1911: " L o s preceptos que contenga el articulado de las Leyes de Presupuestos sólo estarán en vigor durante el ejercicio de cada Presupuesto, y el de prórroga en su caso, y comprenderán únicamente las disposiciones que determinen b s cantidades a que hayan de ascender los ingresos y los gastos y las que sean necesarias para l a administración de los presupuestos respectivos. E n ningún caso se podrán dictar Leyes nuevas ni modificar I.TS vigentes por medio de preceptos contenidos en su articulado"; el anículo 6 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre Principios Ordenadores de l a Hacienda General del País Vasco, aprobado por Decreto Legislativo 1/1988, de 17 de mayo: " L a s Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, o Leyes de Presupuestos de Euskadi, son las que tienen por objeto la aprob.ición de los Presupuestos Generales definidos en el artículo anterior", a lo que agrega en su apartado 2 " : "Además, las Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi podrán extender su objeto a la regulación de otra serie de cuestiones propias de la Hacienda General del País Vasco o relacionadas c o n ésta, con referencia al ejercicio económico de que se trate y de incidencia específica para el mismo, tales como el régimen de las retribuciones del personal y de los haberes pasivos correspondientes a créditos pertenecientes a los Presupuestos Generales, el régimen presupuestario y de ejecución del gasto público de los mismos, el régimen de los tributos propios de l a Comunidad Autónoma y el de las condiciones de endeudamiento. L a s normas referentes a estas materias, contenidas en las Leyes de Presupuestos Generales, tendrán l a misma naturaleza y régimen de éstas"; e l artículo 2 7 . 4 de l a L e y F o r a l 8/1988, de la Hacienda Pública de Navarra: " L a s Leyes Forales que apneban los Presupuestos Generales de Navarra podrán, además, regular cualesquiera otras materias propias de l a 475 Naturalmente, p r o p u e s t a s de lege d e s d e n u e s t r a posición, no podemos p l a n t e a r ferenda; en e s t e s e n t i d o , sería incongruente que normas i n f r a c o n s t i t u c i o n a l e s p r o h i b i e r a n l o que p r e c i s a m e n t e a n u e s t r o j u i c i o no p r o h i b e l a Constitución. A h o r a b i e n , h e c h a e s a a d v e r t e n c i a , d e s d e l a interpretación r e s t r i c t i v a q u e a c e r c a d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s h a r e a l i z a d o nuestro Tribunal Constitucional, sí tendrían sentido las p r o p u e s t a s q u e s e g u i d a m e n t e apuntamos. b) General estas Una propuesta presupuestaria. leyes a l a materia de lege Una ferenda: reforma l a reforma de la de l a LeyGeneral de Ley Presupuestaria e n e l s e n t i d o de l i m i t a r e l ámbito m a t e r i a l estrictamente presupuestaria o a l o r e l a c i o n a d o d i r e c t a m e n t e c o n l a misma". c) La reforma de los reglamentos parlamentarios que disciplinan el procedimiento propuestas: presupuestario. Las s i g u i e n t e s a) De f o r m a s i m i l a r proyectos y admisión p o r l a Mesa presupuestos b) Francia de a l artículo 1 3 0 . 1 RCD de l e y orgánica)-''*, (relativo un alos de proposiciones trámite de l a Cámara de l o s p r o y e c t o s de l e y d e de c o n t e n i d o p r e s u p u e s t a r i o . l o s Reglamentos d e l Parlamento f e d e r a l u n a delimitación de l a s m a t e r i a s materias deberían que Como r e a l i z a n alemán (artículo 96)^' y, s o b r e t o d o , de l a A s a m b l e a N a c i o n a l d e (artículo 119)*", que p u e d e n t r a m i t a r s e a través d e l p r o y e c t o d e l e y de p r e s u p u e s t o s , suerte l a s restantes tramitarse Hacienda Pública de Navarra o relacionadas, directa o indirectamente, con ésta". O la proposición de reforma del artículo 51 L G P (1993), con el el objeto de añadirle un párrafo final: " E l articulado de la L e y de Presupuestos Generales del Estado contendrá exclusivamente las innovaciones normativas que sean consecuencia indispensable de la política económica y presupuestaria plasmada en el estado de ingresos y gastos contenido en los propios presupuestos" (propuesta que no se tomó en consideración; BOCG, Diputados, de 30 de julio de 1993, serie B , núm. 13-1). Véase la nota anterior. 58 E l trámite de admisión por la M e s a de la Cámara que para los proyectos y proposiciones de ley orgánica diseña el artículo 130.1 R C D : "Se tramitarán como proyectos y proposiciones de L e y Orgánica los proyectos y proposiciones de ley a los que la Mesa del Congreso, oída la Juna de Portavoces, otorgue üil calificación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 81.1 de la Constitución y a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la correspondiente Ponencia en trámite de informe". 59 E l Reglamento del Parlamento Federal Alemán, en su Título V I I I ("Proyectos de L e y y su tramitación") dedica el artículo 95 al proyecto lie ley tIe presupuestos y el artículo 96 a los proyectos de ley de finanzas, que delimita las materias que han de considerarse *" financieras. E l Reglamento de la Asamblea Nacional de Francia regula dentro de su Título II ("Procedimiento legislativo") una parte relafiva al Congreso de los "Procedimiento de discusión de las Leyes de Hacienda" (artículos 117-121); el artículo 119 en su apartado 1 dispone: "Cualquier artículo o enmienda que contenga disposiciones no previstas por la L e y Orgánica sobre las leyes de Hacienda deberá retirarse de la ley de Hacienda y ser objeto de un debate por separ.ido, si así lo pidiera la Comisión permanente que hubiese sido competente para conocer sobre el fondo en el caso de que dicha disposición hubiere sido objeto de un proyecto o de una proposición de ley, y si lo ticeptara el Presidente o relator general o un miembro de la M e s a , especialmente designado a este efecto, de la Comisión de Hacienda, de Economía General y del P l a n " . 476 s e p a r a d a m e n t e , a través de o t r o p r o y e c t o c) preceptos La penetración que velen en por legislativo. legislativo de de e l procedimiento algunas cuestiones material*' y técnica legislativa, legislativas*^. d) Una como l a homogeneidad l a s reformas reforma del procedimiento legislativo presupuestario*^. d) La aplicación y aprobación siguiente regla: en de las Órdenes M i n i s t e r i a l e s de l a s propuestas e l anteproyecto de de normas l e y de de elaboración contenido de los Presupuestos. La aplicación e f e c t i v a de l a presupuestos presupuestario f o r m u l a d a s p o r l o s d i s t i n t o s M i n i s t e r i o s d e b e n i r acompañadas de u n a m e m o r i a e x p l i c a t i v a a c e r c a de l a relación o conexión c o n l a m a t e r i a e s t r i c t a m e n t e p r e s u p u e s t a r i a o c o n l a política económica del G o b i e r n o , c o n inclusión d e l a cuantificación d e l e f e c t o de l a norma p r e s u p u e s t a r i a s o b r e l o s i n g r e s o s y gastos**. 3. Desde l a s r e g l a s de l a técnica l e g i s l a t i v a que a l c o n t e n i d o y e s t r u c t u r a de l a s l e y e s . atienden A) Contenido de las leyes de presupuestos. La homogeneidad material de l a ley de presupuestos, en tanto que exigencia de técnica legislativa, podría penetrar en el procedimiento legislativo, si las Cámaras así lo decidieran y consintieran, a través de l a incorporación e n los Reglamentos parlamentarios de un precepto similar al artículo 5 apartado 2 de la L e y Orgánica 3/1984, de 26 d e marzo, reguladora de l a iniciativa legislativa popular, que establece como causa de inadmisión de la proposición de ley: " E l hecho de que e l texto de l a proposición verse sobre materias diversas carentes de homogeneidad entre sí". D e contenida parecido a preceptos c o n » el artículo 16 L G T ("toda modificación de leyes o reglamentos tributarios contendrá una redacción completa de las normas afectadas") o el artículo 4 de la L e y 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (establece que las leyes y los reglamentos que contengan normas tributarias deberán expresarlo en su título y en la rúbrica de sus artículos; asimismo, las leyes y los reglamentos que modifiquen normas tributarias deberán contener una redacción completa de las normas derogadas y la nueva redacción de las que resulten modificadas). *•' Véa.se l a Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, que llegó a recibir e l Dictamen de la Comisión ( B O C G de 7 de abril de 1993, Congreso de los Diputados, Serie B , núm. 140-9). Entre sus aspectos, destacamos: la regulación del derecho de enmienda, c o n referencia a kis enmiendas referidas al articulado y a las Secciones de diferentes programas; y l a previsión de una Oficina Presupuestaria, adscrita a la Secretaría General, con funciones de asesoramiento técnico a los órganos de la Cámara y de información a los Grupos Parlamentarios y Diputados, en todo lo relativo a l a aprobación y ejecución de los Presupuestos. 64 Regla que se reproduce anualmente desde las normas para la elaboración de los P G E para 1993. E n este sentido, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de mayo de 1992, sobre normas para la elaboración de los P G E para 1993 ( B O E de 11 de mayo de 1992), dentro &)l apartado " 3 . Documentación y plazos para la elaboración de ios Presupuestos Generales del Estado", establece en la regla 3 . 6 : ' A r t i c u l a d o del anteproyecto de L e y . L o s Ministerios deberán remitir a l a Secretaría de Estado de Hacienda... las propuestas de normas de contenido presupuestario cuya inclusión en el articulado del anteproyecto de la L e y de Presupuestos consideren procedente, acompañadas de una memoria explicativa de l a conexión del articulado propuesto con las habilitaciones de gasto, las previsiones de ingreso o la política económica del Gobierno, cuantificando, en su caso, el efecto de la norma presupueslaria sobre las cifras de ingresos o gtistos que se han de presupuestar". C o n idéntico tenor literal, his posteriores Ordenes del Ministerio de Economía y Hacienda para la elaboración de los Prsupuestos Generales del Estado de fecha: 3 0 de abril de 1993 ( P G E para 1994; B O E de 30 de abril de 199.5), regla 3 . 6 ; 2 0 de abril de 1994 ( P G E para 1995; B O E de 22 de abril de 1995): regla 4 . 6 ; 24 de marzo de 1995 ( P G E para 1996; B O E de 30 de marzo de 199.5): regla 4 . 6 ; 31 de mayo de 1996 ( P G E para el ejercicio económico de 1997; B O E de 4 de junio de 1996): regla 4 . 6 ; 17 de abril de 1997 ( P G E para 1998; B O E de 2 2 de abril de 1997): regla 4 . 6 ; 2 9 de abril de 1998 ( P G E para e l ejercicio económico de 1999; B O E de 3 0 de abril de 1998): regla 4 . 6 ; 3 de mayo de 1999 ( P G E para el año 2000; B O E de 6 de mayo de 1999); regia 4 . 6 ; 27 de abril de 2001 ( P G E p.ira el año 2002; B O E de 3 0 de abril de 2001): regla 4 . 6 . 477 a) Título^^. P a r a e v i t a r e l p r o b l e m a de extralimitación d e l contenido de r e f o r m a b) técnica r e s p e c t o d e l título, e n l a rúbrica d e l título de l a l e y s i es e l caso, debería añadirse e l apéndice "y Desde un l a s exigencias que las material, de la de de o t r a s d i s p o s i c i o n e s l e g a l e s " " " . material^''. puede contemplar postularse leyes de p r e s u p u e s t o s , Homogeneidad legislativa, deben presupuestos propio Estado objeto único, del i d e n t i f i c a d o y d e f i n i d o , que v i e n e c o n s t i t u i d o p o r e l c o n t e n i d o o e s e n c i a l de l a s mismas, e s t o e s l o s P r e s u p u e s t o s y l a parte de dispositiva que los aclara, complementa, un contenido que d e s a r r o l l a o e x p l i c a . P e r o c o n v i s t a s a g a r a n t i z a r u n a regulación completa presenten objeto guardan legales ese o b j e t o , también p u e d e n a l b e r g a r p o s i b l e o e v e n t u a l , aunque l i m i t a d o e s t r i c t a m e n t e a m a t e r i a s e l l e g i s l a d o r considerase conveniente propio una y otras materias indirecta), su relación u n a relación d i r e c t a c o n e l mismo. A h o r a b i e n , c u a n d o r e g u l a r a l mismo t i e m p o e l a l mismo y (o que sólo se elaborarse textos ajenas deberían distintos, aunque tramitación aprobación e f e c t u a r a de f o r m a p a r a l e l a y simultánea. En propuesto este contexto, con l a finalidad de acabar con se la han heterogeneidad m a t e r i a l de l a s leyes de p r e s u p u e s t o s , p o s i b l e s s o l u c i o n e s . P r i n c i p a l m e n t e : a) l a tramitación p r o p i o o e s e n c i a l de l a s l e y e s b) de (o p r o p u e s t a s a través de o t r a s i n i c i a t i v a s l e g i s l a t i v a s " * ; de l a m a t e r i a a j e n a a l c o n t e n i d o de p r e s u p u e s t o s l a aplicación a e s t a s l e y e s de l a s d i r e c t r i c e s Apartado III.2.B del Capítulo Quinto. "" C o s a que hizo el legislador presupuestario de hace ya muchos años; por ejemplo, en la Ley de 26 de diciembre de 1957, intitulada "de y de Hacienda Publica, núm. 29, 1958, p p . aprobación de los Presupuestos del Estado para el bienio 1958-1959 y de reformas tributarias". A u n así, un comentarista de l a época, Gutiérrez del Áltimo, J . , "Modificaciones presupuestarias de la L e y de 2 6 de diciembre de 1957", Revista de Derecho Financiero 63 y ss, manifestó: "quiz.TS se p.adezca el error de envolver en un solo cuerpo legal disposiciones heterogéneas... hubiera sido preferible articular el texto en dos leyes distintas, u n a referida a la estmctura de los presupuestos para el bienio 1958-1959, con sus cifras reguladoras, y otra encaminada a l a parte sustantiva de la reforma del sistema impositivo de cierto carácter estable". O recientemente en otras leyes; por ejemplo, la L e y 40/1998, de 9 de diciembre, del "Impuesto sobre la Renta de Lis Personas Físicis y Otras Normas Tributarias". Esta solución la proponen: López-Medel Báscones, J . , " L a elaboración técnica de los proyectos de ley", L n técnica legislativa 1994, p. 188; Sant.iolalla López, F . , "Nota acerca de las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de l e y " , RCG, 167. "' "^ Apartado 111.2.C del Capítulo Quinto. L o ha propuesto Sánchez Morón, M . , "Contenido de las normas, principio de homogeneidad, estructura f o r m a l " . La calidad de las leyes, a debate, M a d r i d , núm. 2 6 , 1992, p. V i t o r i a , 1989, pp. 106-110 y 115-116. Y de forma reiterada algunos órganos consultivos. E l Consejo de Estado, en los Dictámenes núm.: 51.954, de 14 de j u l i o de 1988; 3445/1996, de 3 de octubre; de 25 de septiembre de 1997. E l Consejo Consultivo de Cataluña, en los Dictámenes núm.: 142/1988, de 1 de marzo (Fundamento I); 210/1998, de 29 de diciembre (Fundamento 11). Y el Consejo Consultivo andaluz, en sus Dictámenes núm.: 19/1994, de 27 de octubre; 64/1995, de 20 de ocmbre ( F J . I I . C ) ; 56/1996, de 20 de mayo ( F F . J J . I y 11); 117/1996, de 25 de ocmbre ( F J . I). 478 d i r e c t r i c e s ) de técnica l e g i s l a t i v a * " ; legislativa, principalmente lege ferenda, las técnicas de l o s t e x t o s refundidos'"; l a introducción c) f r e n t e a l a dispersión de textos, de de d) como hemos v i s t o , actualización en e l O r d e n a m i e n t o jurídico p r e c e p t o s que v e l e n p o r l a h o m o g e n e i d a d m a t e r i a l de l a s l e y e s de presupuestos". c) Modificaciones legales'^. También desde l a técnica l e g i s l a t i v a s e i n t e n t a c o m b a t i r l a dispersión n o r m a t i v a ; e n e s t e s e n t i d o , u n a e s p e c i a l y c u i d a d o s a atención d e d i c a e s t a a l a s leyes m o d i f i c a t i v a s . Recuérdese, e n técnica entre por leyes modificativas se pretende y c o n e s a distinción finalidad de éstas, la suele leyes distinguirse que tienen disciplina legislativa nuevas. otras escasas debemos leyes Naturalmente, anteriores diferenciar las de l a modificación contienen l a s leyes (o de l a s l e y e s Dentro que s i n t a l o b j e t o modificaciones. es muy nuevas, no c o n s i d e r a r l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . Desde l u e g o , e s a distinción operativa. contener Así, l e y nueva legislativas propiamente sólo y pocas modificativa), puede como e s l a l e y d e p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o , modificaciones s i son a i s l a d a s o s i versan sobre l a materia contrario, Por recomienda deberá a c u d i r s e p r o p i a de l a l e y . E n c a s o r e i t e r a d a s se o l a texto un a una l e y propiamente m o d i f i c a t i v a ' ' . o t r o l a d o , e n l o s s u p u e s t o s de m o d i f i c a c i o n e s actualizado l a promulgación d e u n a l e y e n t e r a m e n t e n u e v a (principalmente, publicación de u n t e x t o Abajo Quintana, J . J . , "Dirsctrices sobre ia forma y estructura de los anteproyectos de ley: antecedentes y fímVúaá', estructura de los anteproyectos de ley (Consejo de Ministros, 1991). La técnica legiskaiva a (lelxite, M a d r i d , 1994, pp. 139 y 141-155, es partidario de l a aplicación al ámbito de las leyes de presupuestos de las Directrices sobre la forma y N o debemos olvidar que la Propuesta de directrices para mejorar la calidad de las leyes (Seminario, Parlamento V a s c o , 1989) contiene una directriz que se refiere a esta cuestión, la 6 8 y última, que reza: " 6 8 . Antecedentes de las leyes de presupuestos. L o s antecedentes documentales de las leyes de presupuestos se aiustarán a una estructuí^ tipificada, con remisiones y concordancias que faciliten su consulta e irán acompañados de u n índice de materias y de nombres completo". '" Enciclopedia E n este sentido, Jiménez A p a r i c i o , E . , "Actualización de textos". La calidad de las leyes, V i t o r i a , 1989, p p . 3 1 7 ; Sáinz M o r e n o , F . , a debate, M a d r i d , 1994, p. 4 4 , y la v o z "Técnica normativa". "Técnica normativa: visión unitaria de u n a materia p l u r a l " . La técnica legislativa La calidad de las leyes, V i t o r i a , 1989, pp. 106-110 y 115-116. Jurídica Básica, M a d r i d , 1995, p. 6487; Sánchez Morón, M . , "Contenido de las normas, principio de homogeneidad, estructura f o r m a l " . S i bien con referencia a las leyes de acompañamiento presupuestarias, se ha pronunciado a l respecto el Consejo Consultivo de Cataluña, en .su Dictamen núra. 210/1998, de 2 9 de diciembre (Fundamento 0 . 8 ) . '^ Y a hemos expuesto que la homogeneidad material de l a ley de presupuestos, en tanto que exigencia de técnica legislativa, podría penetrar en el procedimiento legislativo s i las Cámaras así lo consintieran. P o r ejemplo, a tr.wés de la incorporación en los Reglamentos parlamentarios de u n precepto similar al artículo 5 apartado 2 de la L e y Orgánica 3/1984, de 2 6 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. '^ " A p . m a d o 1II.2.D del Capítulo Quinto. Incluso, desde l a técnica legislativa, se recomienda u n ámbito material estricto de estas leyes. E n este sentido, una ley propiamente modificativa sólo podrá afectar al contenido de una sola ley, de manera que no modificará simultáneamente varias leyes anteriores. S i bien se plantea u n a excepción a esa recomendación: u n a ley modificativa sí podrá afectar a varias leyes anteriores en el supuesto de que entre ellas concurra "unidad de materia o de causa de modificación". 479 r e f u n d i d o ) . Por último, en relación a l a ubicación en l a l e y de presupuestos de l a s m o d i f i c a c i o n e s se p l a n t e a l a cuestión de s i deben contemplarse la técnica tratándose de en e l a r t i c u l a d o o en l a p a r t e f i n a l ' * . Desde es pacífica l a consideración de que l a s m o d i f i c a c i o n e s siempre deben legislativa, l e y e s nuevas c o n s t a r en e l a r t i c u l a d o , nunca en l a p a r t e f i n a l ; a p l i c a b l e , pues, a l a s l e y e s de presupuestos'^. a l problema de de incluir l a más recomendación Por t a n t o , f r e n t e derivada de innovaciones ya ley apuntadas de de l a dispersión en l e y e s de normativa l a práctica legislativas presupuestos algunas que se variada naturaleza, l a s l a siguiente, su e s o l u c i o n e s que pueden proponerse anteriormente'", sólo son v a r i a s . Además de destacamos enmarca dentro de l a s recomendaciones presupuestos puede aquellas modificaciones de técnica l e g i s l a t i v a : l a articulado íntimamente directa i n c o r p o r a r en legislativas r e l a c i o n a d a s con su o b j e t o p r i n c i p a l " . B) Estructura formal de las leyes de presupuestos. a) Sistemática^^. Proponemos algunos c r i t e r i o s a c e r c a de l a ordenación lógica de l o s elementos e s t r u c t u r a l e s de l a s l e y e s de presupuestos: anteriormente expositiva, advertir c) a) en relación a l título, o nos remitimos a lo expuesto; b) por l o que de motivos se r e f i e r e a l a parte debería de l a s como l a exposición e l preámbulo t a n t o de l a s innovaciones legislativas m a t e r i a s no e s t r i c t a m e n t e p r e s u p u e s t a r i a s acogidas en su seno; en su p a r t e d i s p o s i t i v a articulado), estas (en s e n t i d o e s t r i c t o , l e y e s deberían e s t o es, e l su fuerza cuerpo desplegar Una de las soluciones proporcionadas en técnica legislativa es la siguiente. Sobre la base de la distinción entre leyes propiamente modificativas y las que no lo son, se recomienda que en las primeras la modificación se incorpore en el articulado, mientras en las segundas deben ubicarse en la p.arte final de la ley (en concreto en las Disposiciones finales, no en las adicionales). Solución esta última que es objeto de crítica p o r alguna doctrina, al entender que las modificaciones legislativas debieran siempre constar en el articulado de la ley. '^ E n este sentido, Santaolalla López, F . , "Nota acerca de las directrices sobre la forma y estractura de los anteproyectos de l e y " , RCG, núm. 2 6 , 1992, p. 186 en n . 26. Aunque no es pacífico, en caso de que las leyes de presupuestos incorporen modificaciones directamente relacionadas con su objeto o materia principal (la presupuestaria, y en una concepción más amplia, aquéllas con incidencia en la política económica general), éstas podrían ubicarse e n las disposiciones propiamente finales, pero no en las adicionales. '" A s í : respecto del título de la ley de presupuestos, si es el caso, debiera ai'iadirse el apéndice "y de reforma de diversas disposiciones legales". Y en relación a la homogeneidad material de la ley de presupuestos, soluciones tales como: a) la tramitación de las modificaciones ajenas al contenido propio o esencial de las leyes de presupuestos a través de otras iniciativas legislativas; b) la aplicación de las directrices de técnica legishativa al ámbito de las leyes de presupuestos; c) la aplicación de técnicas de actualización de textos, principalmente los textos refundidos. " Aquí persistiría el problema de si la ley de presupuestos puede modificar también la L e y General Presupuestaria, dada l a aparente homogeneidad material entre ambas leyes. S i n embargo, también desde la técnica legislativa tal práctica se consideraría como no recomendable, p o r r.Tzón de que la ley anual de presupuestos se enmarca dentro de la ordenación general de la materia presupuestaria, que acomete precisamente la L e y General Presupuestaria. 78 Apartado III.3.B del Capítulo Quinto. 480 a c t i v a de l e y ( i n n o v a c i o n e s sede en donde extrapresupuestarias; legislativas salvo, propios claro de y legislativas), la y, s i e s e l c a s o , l a de materias final de l a parte no incorporar regulación d) p o r c o n s i g u i e n t e , de m a t e r i a s afecta e s t a s l e y e s n o sería e l l u g a r a d e c u a d o p a r a a c o m e t e r l a regulación en una l o que de sus está, cada a l contenido de innovaciones y función presupuestarias, disposiciones categorías (adicionales, transitorias, derogatorias y finales). formal de b) División las la y formal''^. E n relación a l a división algunos c r i t e r i o s elementales l a s diversas de leyes. de presupuestos leyes l e y e s de p r e s u p u e s t o s , aplicación división en y de como l a reducción de técnica d e l número de d i s p o s i c i o n e s q u e i n t e g r a n s u p a r t e f i n a l , así como l a s más de reglas partes l e g i s l a t i v a e n e s t e ámbito. Sobre, t o d o , apartados final) y dispositiva preceptos l a reducción l a denominación o título (expositiva, de l o s l a extensión ubicados en estas C) El contenido codificado^^. por todo, leyes concernientes Frente de a de las leyes de y el y Derecho otras (sobre y, e n a l a práctica c o n s i s t e n t e e n l a afectación generales tradicionalmente codificadas presupuestos materias a través de m o d i f i c a c i o n e s , añadidos y d e r o g a c i o n e s ; menor m e d i d a , m e d i a n t e s u s p e n s i o n e s , prórrogas, a p l i c a c i o n e s y d e s a r r o l l o s ) , y a hemos e x p u e s t o de f o r m a g e n e r a l l o s r e m e d i o s q u e s u m i n i s t r a n l a s técnicas de simplificación y de actualización d e l O r d e n a m i e n t o jurídico, y e n e l ámbito c o n c r e t o al título, homogeneidad material, d e l a s l e y e s de legales, y p r e s u p u e s t o s l a s r e c o m e n d a c i o n e s de técnica l e g i s l a t i v a r e l a t i v a s modificaciones sistemática y división f o r m a l de e s t a s c o n c r e t a s l e y e s . Y e n o t r o plano, l a potenciación f u n c i o n a l d e l o s órganos p a r t i c i p a n t e s t a n t o e n l a codificación c o n c e n t r a d a como e n l a d i f u s a . 4. Otras soluciones. A n t e e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l y l a desnaturalización d e Apartado I H . 3 . C del Capítulo Quinto. Apartado I V d d Capítulo Quinto. 481 las leyes en general y de l a s leyes de presupuestos jurídico (sobre por todo, en su sus particular, faceta de l a informática conocimiento aplicada y acceso a l campo jurídica al puede p a l i a r algunas afrentas a l a seguridad destinatarios). Derecho V. Límites c o n s t i t u c i o n a l e s a l contenido m a t e r i a l de l a s leyes de presupuestos autonómicas y de las leyes de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s . 1. La cuestión de la aplicabilidad a las leyes de presupuestos autonómicas d e l artículo 134 CE y de l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l sobre e l precepto. E l v i g e n t e t e x t o c o n s t i t u c i o n a l español n a d a d i c e a c e r c a d e las leyes de presupuestos de autonómicas*'. 2 y E l problema y de que se plantea es b i e n conocido: l a a p l i c a b i l i d a d d e l artículo 134 CE 7) , l a doctrina de a l nos (especialmente, la sus apartados c o n s t i t u c i o n a l s o b r e e l mismo, a e s t a s l e y e s . E l t r a t a m i e n t o cuestión debe p a s a r de estas jurisprudencia contenido referimos constitucional leyes sobre límites A l hilo materiales de ello, p o r l a exposición y e l análisis d e l a autonómicas. a otras experiencias s i m i l a r e s en Derecho comparado, valoramos e s t a en c o n c r e t o , l a alemana y l a i t a l i a n a . Finalmente, doctrina constitucional. A) La d o c t r i n a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l . En un p r i m e r se momento, e l T r i b u n a l , e n s u s s e n t e n c i a s sobre el papel de 116 y de 149/1994, pronuncia l a s leyes p r e s u p u e s t o s autonómicas como vehículos d e r e f o r m a s t r i b u t a r i a s . Posteriormente, en l a s sentencias 174/1998, 130/1999, 180 y 2 7 4 / 2 0 0 0 , a f r o n t a l a cuestión d e l ámbito m a t e r i a l de e s t a s l e y e s . En estas resoluciones, trata e l problema de s i l a s diversas r e g l a s d e l artículo 134 CE ( p r i n c i p a l m e n t e , l o s a p a r t a d o s 2 y 7) , L o que no resulta extraño, pues tampoco se refiere expresamente a l a ley autonómica. A l respecto, vé.Tse Jiménez A s e n s i o , R . , La ley autonómica, Msidríd, 2001. 482 y l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l v e r t i d a s o b r e l a s mismas, se a p l i c a n a e s t a s l e y e s p r e s u p u e s t a r i a s autonómicas. De e n t r a d a , p r e s e n t a m o s u n b a l a n c e de e s t a j u r i s p r u d e n c i a * ^ . L a s s e n t e n c i a s han s i d o un t o t a l de s e i s (todas e l l a s resuelven c u e s t i o n e s de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d ) : l a s SSTC 116/1994 y 149/1994 (Presupuestos 174/1998 Aragón para de N a v a r r a 1992); General para 1985 y 1988, r e s p e c t i v a m e n t e ) ; Autónoma de Generales 1993); de l a 180/2000 (Presupuestos Generales de de l a C o m u n i d a d para 130/1999 (Presupuestos Diputación Cantabria ( P r e s u p u e s t o s de L a R i o j a p a r a 1 9 9 3 ) ; y 274/2000 (Presupuestos de C a n a r i a s p a r a 1997) . L a s d e c l a r a c i o n e s de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d h a n s i d o c u a t r o , t o d a s p o r vulneración de l o s límites m a t e r i a l e s al c o n t e n i d o de l a s l e y e s 180 y 274/2000. de p r e s u p u e s t o s : L o s m o t i v o s de l a s SSTC 174/1998, se han b) 130/1999, las las leyes impugnación c e n t r a d o e n : a) l o s límites m a t e r i a l e s de carácter t r i b u t a r i o de de p r e s u p u e s t o s : l a s SSTC 116/1994*^ y 149/1994**; 180/2000*', 274/2000**, otras así l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s : SSTC 174/1998*^, 130/1999**, como e l A u t o d e l TC 260/1998*'. P o r m o t i v o s d i v e r s o s , l e y e s de 82 Por posible vulneración del contenido constitucional de las leyes de presupuestos han llegado al Tribunal las siguientes leyes presupuestarias (por este orden): la L e y Foral del Parlamento de Navarra, de 28 de diciembre de 1984, de aprobación de los Presupuestos para 1985; la L e y Foral del Parlamento de Navarra 3/1988, de 12 de mayo, de Presupuestos para 1988; la L e y 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Ar.igón para 1992; la L e y valenciana 7/1991, de 31 de diciembre, de Presupuestos para 1992; la L e y de la Asamblea Regional de Cantabria 5/1993, de 6 de mayo, de aprobación de los Presupuestos Generales de la Diputación General de Cantabria para 1993; L a L e y 2/1993, de 13 de abril, de Presupuestos de L a Rioja para 1993; y , finalmente, la L e y del Parlamento de Canarias 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos. 83 Artículo 46.1 de la L e y F o r a l del Parlamento de Navarra, de 28 de diciembre de 1984, de aprobación de los Presupuestos de esta Comunidad para 1985, sobre la reducción de la bonificación en la Contribución Territorial Urbana de las viviendas de protección oficial. 84 Artículo 68 de la L e y F o r a l del Parlamento de Navarra 3/1988, de 12 de mayo, de Presupuestos de Navarra, relativo a la restricción de exenciones del Impuesto de Actos Jurídicos Documentados. 85 Disposición adicional decimosegunda de la L e y 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1992, referente a la función pública, en concreto, el acceso de funcionarios sanitarios interinos a la condición de funcionarios de carrera mediante la superación de u n concurso-oposición. E l Tribunal la declara inconstimcional. 86 Disposición adicional octava de la L e y de la Asamblea Regional de Cantabria 5/1993, de 6 de mayo, de aprobación de los Presupuestos Generales de la Diputación General de Cantabria para 1993, acerca de la creación del Cuerpo Superior de Letrados de esta Comunidad Autónoma. D e nuevo, hay pronunciamiento de inconstitucionalid.id. 87 Artículo 37 de la L e y de l a Comunidad Autónoma de L a Rioja 2/1993, de 13 de abril, de Presupuestos, que versa sobre la imposición de multas coercitivas para estimular el cumplimiento de actos administrativos. Precepto que es declarado inconstitucional. Y la Disposición adicional quinta de la misma L e y riojana 2/1993, relativa a la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación forzosa de los "proyectos de obr.is de infraestructura, de instalaciones deportivas, socioculturales y telecomunicación, aprobados o que se aprueben". 88 Sobre el precepto relativo a la reducción de haberes en la Administración Pública por la diferencia entre l a jornada reglamentaria de trabajo y la efectivamente realizada. Otra vez, con pronunciamiento de inconstitucionalidad. 89 Artículo 11 de la L e y valenciana 7/1991, de 31 de diciembre, de Presupuestos de la Generalidad para 1992, sobre relación y clasificación de puestos de trabajo de una Consejería. E l Tribunal declara la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad. 483 presupuestos Constitucional'*. autonómicas han llegado al Tribunal 1. E n relación a l o s límites t r i b u t a r i o s a l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s autonómicas (SSTC 116 y 1 4 9 / 1 9 9 4 ) , a j u i c i o d e l T r i b u n a l , n i d e l artículo 134.7 CE, n i d e l artículo 133.2 CE (sobre l a p o t e s t a d de otros d e l a s Comunidades Autónomas d e e s t a b l e c e r y constitucionales", puede derivarse un e x i g i r t r i b u t o s de a c u e r d o c o n l a Constitución y l a s l e y e s ) , n i principios p r i n c i p i o g e n e r a l de prohibición de m o d i f i c a r t r i b u t o s p o r m e d i o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s autonómicas o f o r a l e s , s i n l a p r e v i a habilitación de u n a l e y t r i b u t a r i a s u s t a n t i v a . P o r u n l a d o , a e s t a solución l l e g a e l T r i b u n a l a p a r t i r d e l análisis sistemático y de l a dicción l i t e r a l procesales consagran tanto y materiales de l a s d i f e r e n t e s r e g l a s c o n t e n i d a s e n e l artículo 134 CE. L o s d i v e r s o s r e q u i s i t o s que e n e s e p r e c e p t o c o n s t i t u c i o n a l s e de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o , p o r en concreto, de una fuente sentido estatal, l o s o n de l a s l e y e s d e u n a institución n o r m a t i v a d e l E s t a d o , e n t e n d i d o e s t e último término e n P o r motivos diferentes a la posible vulneración de los límites materiales y de carácter tributario de las leyes de presupuestos, han llegado al Tribunal Constitucional otras leyes de presupuestos autonómicas. Destacamos tres sentencias, que resuelven recursos de inconstitucionalidad: S S T C 171/1996,103/1997 y 62/2001. También otras resoluciones, especialmente e! Auto 329/1990, las providencias de « de abril de 1997 o e l A u t o 271/1997, donde conociendo recursos de inconstitucionalidad se pronuncia sobre la suspensión de vigencia y aplicación de determimidos preceptos de leyes de presupuestos autonómicas. Estas leyes que han llegado a l Tribunal son (por este orden): la L e y del Parlamento de Canarias de Presupuestos Generales de la Comunidad para 1990; l a L e y del Parlamento de Galicia 2/1988, de 5 de marzo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1988; l a Ley canaria 5/1996. de 2 7 de diciembre, de Presupuestos Generales de l a Comunidad Autónoma para 1997; la L e y del Parlamento V a s c o 10/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1997; la L e y 10/1996. de 31 de diciembre de 1996. de Presupuestos Generales del Principado de Asturias para 1997; la Ley de la Asamblea de M a d r i d 4/1987. de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de M a d r i d para 1988; la L e y de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1993. Veamos algunas de esas declaraciones de inconstitucionalidad { S S T C 171/1996, 103/1997 y 62/2001). L a primer.1, e n l a S T C 171/1996: determinados preceptos de l a L e y del Parlamento de Galicia 2/1988, de 5 de marzo, de Presupuestos para 1988; en concreto, e l artículo 10, apartados 4 y 5 de la L e y 2/1988, en relación al artículo 28 de la L e y 33/1987, de P G E para 1988. Se trata de l a creación p o r la L e y de Presupuestos gallega para 1988 de u n fondo para mejoras retributivas que contraviene el límite máximo global del incremento de la masa retributiva fijado p o r el Estado en l a L e y de Presupustos del Estado para ese mismo año. L a segunda, en la S T C 103/1997: preceptos de la L e y de la Asamblea de M a d r i d 4/1987. de 23 de diciembre, de Presupuestos para 1988; concretamente, los artículos 12. 13.1.n) y 13.1.6) de esa Ley de Presupuestos 4/1987, en relación a las magnitudes establecidas en los artículos 28.1 y 3 1 . l.fl) de la L e y 33/1987, de Presupuestos del Estado para 1988. L a cuestión se centra e n la inclusión en esta ley presupuestaria autonómica de preceptos que fijan el límite máximo de incremento de la masa retributiva, sueldo, trienios y pagas extraordinarias que superan los establecidos en l a L e y de Presupuestos del Estado. Además, los parágrafos segundo y tercero del artículo IS.l.rO de l a L e y de M a d r i d 4/1987, sobre asignación de complementos específicos, p o r posible contradicción con el artículo 23.3.6) de l a L e y 30/1984. de medidas para l a reforma de l a función pública. E l Tribunal manifiesta que la inclusión en ley de presupuestos autonómicas de preceptos reUntivos a retribuciones complementarias de tos funcionarios, en concreto l a asignación de complementos específicos, no es inconstitucional si se interpreta en los términos del F J . 4 . Y por último, la S T C 62/2001. de 1 de marzo: declara inconstitucionales determinados preceptos de la L e y aragonesa de Presupuestos para 1993, relativos al incremento .wual de ias retribuciones del persona! al servicio del sector público de esta Comunidad, por vulnerar los artículos 149.1.13 y 156.1 C E . al exceder l a ley autonómica las magnitudes expresadas en la ley de presupuestos estatal para 1993. También por posible contradicción, o en su caso omisión, en relación a las magnitudes presupuestarias expresadas e n la correspondiente ley de presupuestos estatal, e l Tribunal ha decidido suspender la vigencia y aplicación de preceptos de las leyes de presupuestos de: la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997 (Providencia de 8 de abril de 1997, suspensión que, en relación a la Disposición adicional vigésima quinta, fue levantada por A u t o de 2 0 de mayo de 1997); la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1997 (suspensión que ha sido mantenida por el A u t o 271/1997, de 15 de julio). Preceptos que se encuentran pendientes de resolución final por el Tribunal. 91 . . . Entre ellos, el de legalidad tributaria del artículo 3 1 . 3 , aplicables a todos los poderes públicos, estatales o autonómicos. Principios generales comunes que garantizan una homogeneidad básica, conforme a l a cual se configura e! régimen jurídico de la ordenación de los tributos como un verdadero sistema, asegurador de su unidad (exigencia de la igualdad de los españoles) y compatible con las competencias tributarias de ias Comunidades Autónomas y c o n ia autonomía financiera y presupuestaria de las mismas; S T C 116/1994. F J . 5 . 484 estricto como organización c e n t r a l o g e n e r a l . E l T r i b u n a l , con carácter g e n e r a l , p r e c i s a que n o p u e d e n i n f e r i r s e d e l a s n o r m a s c o n s t i t u c i o n a l e s que r e g u l a n reglas i n s t i t u c i o n e s e s t a t a l e s , s i n más, p o r vía analógica, a las y p r i n c i p i o s de aplicación, i n s t i t u c i o n e s autonómicas h o m o l o g a s Por o t r o lado, c o n s i d e r a (STC 116/1994, F J . 5)"^. que d e l artículo 133.2 CE t a m p o c o p u e d e c o n c l u i r s e a q u e l p r i n c i p i o g e n e r a l de prohibición, d a d o q u e tal precepto, además de r e f e r i r s e a l establecimiento (que no modificación) de t r i b u t o s , sólo s e l i m i t a a d e c i r que e l p o d e r por una t r i b u t a r i o de l a s C o m u n i d a d e s Autónomas q u e d a c o n d i c i o n a d o la Constitución y l a s leyes, l o que se convierte en tautología, p u e s l o q u e r e a l m e n t e s e t r a t a de d e t e r m i n a r e s s i la in Constitución c o n s a g r a e s a prohibición fine) . cuenta d e q u e n o s e d e d u c e de l a Constitución l a (STC 1 1 6 / 1 9 9 4 , F J . 5, Habida a p l i c a b i l i d a d d e l s e g u n d o i n c i s o d e l artículo 134.7 a l a s l e y e s de presupuestos y autonómicas, concluye: e l Tribunal que estar completa a l bloque su de argumentación, habrá constitucionalidad, examinando caso p o r caso l a s d i s p o s i c i o n e s r e l a t i v a s a l e j e r c i c i o de l a p o t e s t a d l e g i s l a t i v a autonómica que en materia tributaria de Autonomía y a las aparecen contenidas en l o s r e s p e c t i v o s Estatutos único) , (SSTC 1 1 6 / 1 9 9 4 , F J . 6; y 1 4 9 / 1 9 9 4 , F J . estatales que, dentro del marco y las leyes constitucional, delimitan l a s competencias d e l Estado C o m u n i d a d e s Autónomas. E n relación a e s t o último, s o s t i e n e e l T r i b u n a l q u e t a m p o c o e n l a L e y Orgánica de Financiación de l a s C o m u n i d a d e s Autónomas s e c o n t i e n e p r e s u p u e s t o s como f u e n t e l a exclusión de l a s l e y e s de n o r m a t i v a de modificación d e t r i b u t o s (STC 1 1 6 / 1 9 9 4 , F J . 6, i n fine) . Tal s i n p r e v i a habilitación l e g a l afirmación l a v i e r t e t r a s t r a e r a colación e l artículo 17 y l a s Disposiciones acerca f i n a l y a d i c i o n a l s e g u n d a de l a LOFCA, e s t a última navarro. d e l caso concreto P o r último, e l T r i b u n a l a s e v e r a q u e s u p r o p i a d o c t r i n a , e n e l m a r c o d e l artículo 134.2 CE, s o b r e l a s r e s t r i c c i o n e s de l a s f a c u l t a d e s d e d e b a t e y e n m i e n d a que s u f r e e l órgano legislativo Para apoyar esa precisión, el Tribunal cita su A u t o 428/1989 y su sentencia 179/1989 ( F J . 7 ) ; y e n relación a esos principios generales conwnes, la S T C 19/1987. 485 en l a tramitación de e s t e t i p o de l e y e s o proposiciones presupuestos esta doctrina autonómicas, no siempre (frente a otros proyectos de o de l e y ) , e s también a p l i c a b l e a l a s l e y e s que t a l e s p e c u l i a r i d a d e s a l caso concreto e s p e c i f i c i d a d e s r e a l m e n t e e x i s t a n (STC 116/1994, F J . 8, in f i n e ; l a aplica e l Tribunal que r e s u e l v e e s t a s e n t e n c i a , pues d e l Reglamento d e l P a r l a m e n t o F o r a l de N a v a r r a n o s e d e d u c e n e s p e c i a l i d a d e s e n l a tramitación de l a s leyes ley) . 2. por vez Acerca primera de del en contenido su material de las Ésta l a de otros 4 leyes de de p r e s u p u e s t o s en relación c o n l o s demás p r o y e c t o s de p r e s u p u e s t o s autonómicas, e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l s e p r o n u n c i a sentencia 174/1998. contra para entre resuelve de de en cuestiones adicional Presupuestos inconstitucionalidad de Aragón Disposición de mayo, La duda extremos, d e c i m o s e g u n d a de Generales se l a L e y 6/1992, 1992. inconstitucionalidad centraba, d e t e r m i n a r s i a q u e l l a Disposición a d i c i o n a l ( s o b r e Autónoma) r e g u l a b a y, e l a c c e s o de f u n c i o n a r i o s i n t e r i n o s a f u n c i o n a r i o s de c a r r e r a d e l a C o m u n i d a d u n a m a t e r i a p r o p i a de l a l e y de p r e s u p u e s t o s , s i podía formar parte de esta ley. A a p r e c i a una de consiguientemente, d i f e r e n c i a d e l a s SSTC 116 y 149/1994, e l T r i b u n a l s u s t a n c i a l identidad entre la Comunidad y l a s normas que i n t e g r a n e l b l o q u e de (artículos 12.1 y 5 5 . 1 d e s u relativo a los de c o n s t i t u c i o n a l i d a d a p l i c a b l e a l a institución p r e s u p u e s t a r i a Autónoma de Aragón Estatuto ya 21 LOFCA) y y sobre e l artículo 134.2 CE P r e s u p u e s t o s G e n e r a l e s d e l E s t a d o . E n aplicación de s u d o c t r i n a , expuesta, l a b a s e de l a "función i n s t i t u c i o n a l " e s t a s l e y e s , e l T r i b u n a l c o n c l u y e que l a disposición no r e s p e t a de a cuestionada l o s límites m a t e r i a l e s que l a Constitución y, e n e s t e que a q u e l l a m a t e r i a se i n t e g r a con l a s c a s o , e l E s t a t u t o de Aragón i m p o n e n a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s l a C o m u n i d a d Autónoma, dado l a misma. Por esta d e n t r o d e l a función pública, e n c o n c r e t o , previsiones eventual, presupuestarias, e n e l ámbito de a c c e s o esencial n i razón, a l no m a n t e n e r relación n i con e l contenido e l Tribunal l a declara inconstitucional. 486 Posteriormente^^ e n l a STC 130/1999, r e s u e l v e u n a cuestión de C a n t a b r i a 5/1993, de 6 d e para a de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d a c e r c a d e l a Disposición a d i c i o n a l o c t a v a de l a L e y de l a A s a m b l e a R e g i o n a l mayo, d e P r e s u p u e s t o s G e n e r a l e s de l a Diputación R e g i o n a l Cuerpo S u p e r i o r de L e t r a d o s de C a n t a b r i a . y 1 9 9 3 . E n l a r e f e r i d a disposición s e procedía a l a creación d e l En e s t a s e n t e n c i a , (que t r a t a b a n d i f e r e n c i a d e ' l a s a n t e r i o r e s 178 y 149/1994 límites d e carácter 174/1998 ley (sobre tributario), e l contenido sobre de i g u a l forma que en l a material) , e l Tribunal declara l a a p l i c a b i l i d a d d e s u d o c t r i n a s o b r e e l artículo 134.2 CE a e s t a d e p r e s u p u e s t o s autonómica. S u argumentación: e l b l o q u e d e aplicable a l a Comunidad de Cantabria constitucionalidad (artículos 9.1 y 56 parágrafo s e g u n d o d e s u E s t a t u t o y artículo 2 1 . 1 LOFCA) c o n t i e n e n o r m a s s u s t a n c i a l m e n t e 134.2 CE, de lo de cual deduce leyes. institucional" estas idénticas a l artículo una "función l a disposición p o s i b l e de nuevamente C o n c l u y e que a d i c i o n a l cuestionada estas normas leyes) ( p o r s u p r o p i a n a t u r a l e z a de n o r m a r e l a t i v a a l a función pública, no t i e n e e n c a j e e n e l c o n t e n i d o e s c o n t r a r i a a l a Constitución, y a l a s r e f e r i d a s Cantabria. operandi utiliza e l Tribunal en sus q u e i n t e g r a n e l b l o q u e de c o n s t i t u c i o n a l i d a d a p l i c a b l e s a l a Comunidad de Idéntico sentencias 180 modus y- 2 7 4 / 2 0 0 0 , nuevamente, -acerca d e . límites materiales a lcontenido En-la la primera d e l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s autonómicas. c o n o c e d o s p r e c e p t o s de l a L e y d e d e 13 d e a b r i l , "de de de • multas actos a l a imposición cumplimiento de e l l a s , Comunidad Autónoma d e L a R i o j a 2/1993, e l artículo para 37, s o b r e e l estimular Presupuestos: coercitivas administrativos,los "proyectos y l a disposición a d i c i o n a l q u i n t a , de o b r a s de relativa l a declaración d e u t i l i d a d pública a e f e c t o s d e - expropiación d e i n f r a e s t r u c t u r a , de i n s t a l a c i o n e s deportivas, sobre s o c i o c u l t u r a l e s y telecomunicación". De n u e v o , e l materiales a l contenido de las leyes de T r i b u n a l d e c l a r a l a a p l i c a b i l i d a d de l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l límites E n d A u t o 260/199S, el T r i b u n a l se pronuncia sobre e l artículo 11 de la L e y valenciana 7/1991, de 3 1 de diciembre, de Presupuestos para 1992, sobre clasificación de plazas de funcionarios de una determinada Consejería. E l Tribunal declara la inadmisión de l a cuestión de inconstitucionalidad, sobre l a base de que e l precepto, a l mismo tiempo del planteamiento de l a cuestión, se incorporó a la ley de la función pública autonómica vatenciaia, s i n posibilidad, pues, de aplicación de los límites materiales a l contenido de estas leyes. 487 p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s a e s t a l e y autonómica, d a d o q u e e l b l o q u e de constitucionalidad aplicable a esta Comunidad Autónoma c o n t i e n e normas e s e n c i a l m e n t e de esos preceptos, puesto para para que l a Hacienda se configure que i g u a l e s a l artículo 134.2 CE. A l ( F J . 6) l a imposición de multas medio "queda a p l i c a r su doctrina, d e c l a r a l a i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e l primero coercitivas ingresos necesario patente "aunque a l a p l i c a r s e p u e d a s u p o n e r l a gestión d e l P r e s u p u e s t o " , como un l a generación de n i tampoco de autonómica, n o c o n s t i t u y e u n instrumento política económica", n i " s e j u s t i f i c a s u conexión c o n m e d i d a s de política económica s o b r e l o s s e c t o r e s que habrán de c o n s t i t u i r e l o b j e t o explícito de tales multas". En cambio, considera leyes. que l a disposición a d i c i o n a l q u i n t a sí c u m p l e l o s r e q u i s i t o s n e c e s a r i o s p a r a i n t e g r a r e l c o n t e n i d o e v e n t u a l de e s t a s En l a s e n t e n c i a 274/2000 s e p r o n u n c i a a c e r c a de l a norma de l a Ley d e l Parlamento Presupuestos, Administración aprecia el su de C a n a r i a s 5/1996, de 27 de d i c i e m b r e , de a por la reducción de haberes l a en l a l a diferencia entre jornada relativa Pública r e g l a m e n t a r i a de t r a b a j o y l a e f e c t i v a m e n t e r e a l i z a d a . O t r a v e z , una i d e n t i d a d s u s t a n c i a l de constitucionalidad concluye de e n t r e l a s normas que i n t e g r a n aplicable a l a institución aplicar no cuestionada a bloque p r e s u p u e s t a r i a de C a n a r i a s y e l artículo 134.2 CE. T r a s doctrina, que l a disposición l e g a l constitucionalidad respeta caso, Y ello, de l o s límites m a t e r i a l e s que l a Constitución y, e n e s t e e l bloque habida aplicable Canarias de e s t a C o m u n i d a d Autónoma. "absolutamente conforman e l gastos que imponen a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s conexión con l o s ingresos y c u e n t a de que e l p r e c e p t o c a r e c e Presupuesto, de modo que s i b i e n . . . podía t e n e r e n e l f u t u r o complemento r e p e r c u s i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s , no p u e d e n r e p u t a r s e ejecución d e l a c t u a l Presupuesto". n e c e s a r i o p a r a l a m a y o r i n t e l i g e n c i a y p a r a l a m e j o r y más e f i c a z B) Las d i s i d e n c i a s frente a esta doctrina. En e l mismo T r i b u n a l h a h a b i d o v o c e s d i s c r e p a n t e s . E n l a STC 116/1994, l o s votos particulares de A. Rodríguez B e r e i j o , que 488 d e f i e n d e u n a concepción c o n s t i t u c i o n a l de l a l e y de p r e s u p u e s t o s como n o r m a s o b r e l a producción n o r m a t i v a , a p l i c a b l e a t o d o ámbito de actuación d e l p o d e r l e g i s l a t i v o (también a l autonómico)"", y de F. Gabaldón López Mendizábal A l l e n d e ) , legalidad (a q u i e n s e a d h i e r e n E . Díaz E i m i l y R. de que c e n t r a s u discursó e n e l p r i n c i p i o de (que s e d e s p r e n d e d e l o s esta v e z en t r i b u t a r i a y e l e n t e n d i m i e n t o d e l artículo 1 3 4 . 7 C E como u n m a n d a t o de aplicación g e n e r a l la sentencia 149/1994, a p a r t a d o s 1 y 2 d e l artículo 133 CE) "\ Nuevamente, e l v o t o p a r t i c u l a r de F. Gabaldón López citado"*. sobre e l ( o t r a v e z , c o n adhesión de E. Díaz E i m i l ) , que r e i t e r a s u p a r e c e r expresado en e l v o t o p a r t i c u l a r a n t e r i o r m e n t e Y en e l marco de l a doctrina constitucional E l magistrado A . Rodríguez Bereijo, que, de entrada, califica de "formalista" y "positivista" la interpretación vertida e n la sentencia (punto 1), afimia después (punto 3) en relación a la prohibición d d artículo 134.7 C E : "nos encontramos ante una norma claramente concerniente al sistema de fuentes d e l ordenamiento tributario que integra y complementa junto a otras, ubicadas en distintas partes del texto de l a Constitución, l a reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2 C E ) " , "Normíis cuya función es garantizar la unidad financiera y la supremacía de l a representación política parlamentaria"; " E s , pues, una norma que se inserta naturalmente y s i n esfuerzo dentro de aquellas que regulan los principios formales de la imposición (el principio de legalidad tributaria) atinente al alcince formal de la reserva de ley tributaria". Sobre esas bases, arremete contra la sentencia (punto 4): " N o cabe, pues, afirmar sin más y de manera u n tanto apodíctica, como se hace en la Sentencia, que del artículo 134.7 C E no puede inducirse u n de prohibición de crear o modificar tributos por medio de las Leyes de Presupuestos, sean estatales o autonónticos, cuyo sentido es plenamente acorde con los límites normativos que l a jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido deduciendo tanto explícita como itnplícitamente de la Constitución (tirt. 134). Principios que deben regir y aplicarse a todo sistema de producción de normas jurídicas, a fin, entre otras cosas, d e encauzar dentro de la racionalidad, la unidad y homogeneidad del sistema tributario en todo el territorio nacional"; " L o que conecta a l a norma del artículo 134.7 no sólo con l a legalidad -la presupuestaria y la tributaria-, sino también con la seguridad jurídica o certeza del Derecho". Además (punto 5 ) , entiende que l a doctrina derivada de l a sentencia presenta algunos inconvenientes en e l sistema constitucional de fuentes: Primero. "Estamos ante l a deducción de una norma puramente racionalizadora del ejercicio de l a potestad legislativa en materia tributaria que en nada merma la facultad de las Comunidades Autónomas para establecer o modificar, del modo que estimen más conveniente y dentro de los límites establecidos en la Constitución y en la L O F C A , sus impuestos, tasas o contribuciones especiales"; Segundo, "las propias Comunidades Autónomas en su práctica legislativa han venido entendiéndolo así y , al margen del d.ato de que algún Estatwo de Autonomía h a incorporado a su texto una prohibición semejante a la del artículo 134.7 C E (caso de l a Comunidad Autónoma de L a Rioja, art. 39.5 de su Estatuto), s o n numerosas l.ns Leyes tributarias autonómicas en las que, admitiendo implícitamente la vigencia del artículo 134.7 C E como principio general, se habilita expresamente a las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para modificar, dentro del ámbito de su propia competencia e n la materia, los tributos"; Tercero, "las consecuencias negativas de l a doctrina sentada por la Sentencia s o n todavía más graves e n aquellas Comunidades Autónomas c o m o l a Comunidad F o r a l de Navarra que, p o r su peculiar sistema de Convenio Económico, ostentan una autonomía financiera y u n poder tributario propio mucho más amplio que el de las Comunidades Autónomas de régimen general o común, a l disponer de atiplias facultades para establecer, mantener y regular su propio régimen tributario s i n más cortapisas o limitaciones que el respeto de los criterios generales de armonización c o n el régimen general tributario del Estado, así como el principio de solidaridad (arts. 45.3 de l a L O R A F N A y 7 de l a L e y del Convenio Económico, de 26 de diciembre de 1990)'. 95 Este ptameamiento, e n las siguientes palabras (punto 2 del voto particular): " s i l a limitación del párrafo 7 del artículo 134 forma pane, c o m o antes dijimos, del principio de legalidad tributaria, debe ser también de aplicación en las Comunidades Autónomas donde l a potestad tributaria atribuida por el artículo 133.1 C E deberá enmarcase e n las mismas normas generales est.ablecidas al respecto por la Constitución, si no vienen moduladas por las del propio Estatuto'; "Así resulta también a partir de l a consideración de l a naturaleza y límites del poder legisUotivo de las Comunidades Autónomas en materia tributaria. Porque de lo dispuesto por los apartados 1 y 2 del artículo 133 C E se deduce que las Comunidades Autónomas, .al legislar en materia tributaria, están sujetas a dos clases de límites: p o r una parte, los genéricos, esuiblecidos por la Constitución al poder legislativo tributarla del Estado, tanto los materiales como los formales, salvo que por su propia naturaleza no puedan ser trasladables al ámbito de l a legislación autonómica en esta materia", "de otra parte, a l a s Comunidades Autónomas les son aplicables, además, una serie de límites específicos y propios que, por su propia naturaleza, n o afectan al Estado". " Y dentro de aquellos límites genéricos de común aplicación debe incluirse el del artículo 134.7 C E . Ningún argumento lógico impide que este limítese aplique al poder legislativo de las Comunidades Autónomas. Incluso su tenor literal, referido estrictamente a < l a Ley de Presupuestos > , permite su aplicación tanto a aquellas c o m o a l a del Estado ya que establece una regla de ordenación presupuestaria de las que otorgan especial naturaleza a su ley ordenadora. S i , por otra parte, se integra e n la regulación constitucional de la reserva de L e y , de su mandato no pueden considerarse excluidos ningún tipo de tributos y tampoco los que puedan establecer las Comunidades Autónomas en el ejercicio del poder nonnativo que les reconoce la Constitución". "* " D e b o ahora reiterar m i parecer; en m i opinión el fallo debiera haber declarado, como allí, l a inconstitucionalidad dei artículo 6 8 de l a L e y F o r a l de Presupuestos de Navarra 3/1988, de 12 de mayo, y por igual fundamentación a la que entonces expuse: es decir, la justificativa de que, p o r tratarse de l a restricción de una bonificación tributaria, l a norma acordándola contiene una modificación del tributo y ésta no puede llevarse a cabo en una L e y de Presupuestos, sino mediante una L e y sustantiva que lo prevea, tal como prescribe el artículo 134.7 C E , que es de aplicar e n N a v a r r a " . 489 c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s autonómicas, l o s votos particulares disidentes de P. C r u z Villalón e n l a s SSTC s u posición discrepante, crea una 174/1998 que y 180/2000, e n donde r e i t e r a doctrina e x p u e s t a p o r L. López G u e r r a en l a STC 76/1992. V i e n e a d e n u n c i a r e l Tribunal, con esta constitucional, e s p e c i e de " c o r t i n a de humo", p u e s a l e s c u d a r s e e n u n p r o b l e m a formal le ( e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s ) pronunciarse sobre el problema constitucional que d e b i e r a m e r e c e r r e s p u e s t a p o r e l T r i b u n a l ' - " . impide sustantivo, C) Un comentario a e s t a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l . El problema planteado consiste en verificar s i las d i f e r e n t e s r e g l a s que c o n t i e n e e l artículo 134 CE s o n a p l i c a b l e s a l a s leyes de p r e s u p u e s t o s autonómicas. P a r a e l l o e l T r i b u n a l En r e c u r r e a l a Constitución y a l b l o q u e de c o n s t i t u c i o n a l i d a d . de l a s leyes de presupuestos de autonómicas, ni sobre e s t e s e n t i d o , l a Constitución n a d a d i c e s o b r e e l ámbito m a t e r i a l s i l a tramitación parlamentaria l a s mismas puede restringir los facultades de d e r e c h o s de l o s p a r l a m e n t a r i o s e n relación a l a tramitación de e n m i e n d a s , n i s i g o z a n l o s G o b i e r n o s autonómicos de de sin los conformidad para n i s i estas previa regula gastos, l e y e s pueden c r e a r t r i b u t o s sustantiva. l a Constitución para c o n l a s e n m i e n d a s que s u p o n g a n aumento Estos aspectos, y o modificarlos otros, de l a s leyes leytributaria expresamente p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o . P o r c o n s i g u i e n t e , p a r a l a s autonómicas habrá q u e e s t a r a l b l o q u e de c o n s t i t u c i o n a l i d a d , los respectivos Estatutos de Autonomía y especialmente de l a L e y Orgánica P. C r u z Villalón manifiesta en su voto particular a la S T C 174/1998: "entiendo que el art. 21 de la L O F C A no determina la limitación del ámbito material de la L e y de Presupuestos de la Comunidad Autónoma que ha conducido a la declaración de inconstitucionalidad de la disposición cuestionada, por las mismas razones que \as expresad.TS, respecto del art. 134 C E , en el primero de los votos particulares que acompañan a la S T C 178/1994, formulado por el Mtigistrado don Luis López Guerra, al que tuve el honor de adherirme". Leemos al final de su voto particular a la S T C 180/2000: "H.ibiéndonos limitado, sin embargo, a contrastar el art. 37 de la L e y 2/1993 con el art. 134.2 C E , la situación que nos queda me parece insatisfactoria desde la perspectiva de nuestra tarea de control de constitucionalidad. D e una parte, se ha reiterado la doctrina acerca del ámbito material de las Leyes de Presupuestos, al margen de que la correspondiente norma actualmente integrada en el ordenamiento riqjano haya dejado de plantear problema alguno desde la mencionada penpectiva. Por el contrario, a los problemas suscitados en torno al concreto contenido de la regulación de las mult.Ts coercitivas, subsistentes como tal argumento, no le hemos dado respuesta, siendo así que en m i modesto criterio bien la hubiera merecido". 490 Financiación de l a s C o m u n i d a d e s Autónomas *. Este favorable'^. razonamiento S i n embargo, d e l Tribunal nos merece un juicio pensamos que sí p l a n t e a según l a c u a l s u p r o p i a problemas l a jurisprudencia t i p o de l e y es existan como afirmación d e l T r i b u n a l órganos l e g i s l a t i v o s s o b r e l a s r e s t r i c c i o n e s d e l d e r e c h o de e n m i e n d a q u e s u f r e n l o s e n l a tramitación de e s t e p e r f e c t a m e n t e a p l i c a b l e a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s autonómicas, e n e l c a s o de q u e t a l e s p e c u l i a r i d a d e s tales. por e l Tribunal. Sencillamente, aparezcan como tales en parlamentarios realmente No e s t a m o s d e a c u e r d o c o n l o s u s t e n t a d o e n e s t e los respectivos aspecto p o r q u e aunque e s a s r e s t r i c c i o n e s Reglamentos (y e n t o d o autonómicos, éstos n o n e c e s a r i a m e n t e L a L e y Orgánica 5/2(K)L de 13 de diciembre, complementaria de la L e y General de Estabilidad Presupuestaria, modifica el artículo 21 L O F C A , con el siguiente contenido: " 1 . L o s presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que k)S d d Estado, atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y entidades integrantes de la misma y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos atribuidos a las referidas Comunidades Autónomas". 99 N o es contrario a la corrección jurídica déla tesis a l a que llega e l Tribunal el hecho de que en l a práctica las leyes tributarias autonómicas, aunque iniplícitainente, admitan l a vigencia del artículo 134.7 C E como principio general de aplicación. Se trata de una práctica legislativa que, con esta jurisprudciKia constitucional, debe ser objeto de revisión por las Comunidades Autónomas. S o n escasos los estudios acerca de l a cuestión de ia aplicabilidad de las diversas normas del artículo 134 C E a las leyes de presupuestos autonómicas. Destacamos: A b a d Pérez, J . I . , "Antecedentes y documentación necesarias para pronunciarse sobre los proyectos de ley de presupuestos", La calklatl de las leyes, V i t o r i a , 1989; Cubero T r u y o , A . M . , i a simplificación del ordenamiento tributario territorial del Estado (Comunidades (desde la perspectiva constitucional), Madrid, 1997, p p . 102-103; D e l a Peña V d a s c o , G . , "Laprohibición de crear tributos por las leyes de presupuestos de las Comunidades Autónomas", Organización Autónomas), vol. Í V , M a d r i d , 1984, pp. 2579 y s s ; Falcón y Telia. R . , "Límites nu-üerialcs y temporales de la parte v o l . II, M a d r i d , 1987, p p . 969-972, y * L a L e y de Presupuestos: ámbito material y temporal Prácticas, de Casado, G . , Falcón, R . , Lozano, C , Simún, E . , 2 ' ed. ampliada, M a d r i d , 1990, pp. 47-49; dispositiva de la ley de presupuestos". Las Cortes Generales, de su articulado", en Cuestiones Aulónom.xs", Jurisprudencia RDFHP, materia REALA, presiiptiestarla), Trilmiarias Hernández Pardo, R., " L a s leyes de Presupuestos y las reformas tributarias: L a aplicación del artículo 134.7 de la Constitución a las Comunidades Tributaria, núm. 5 4 , 1995; Jiménez Compaired, I., "Sobre el contenido eventual de las leyes regionales de presupuestos", y Constitución (Sobre las singularidades de la reserva de ley en núm. 2 3 7 , 1995, pp. 641 y ss; Martínez Lago, M . A . , i e y tle Presupuestos V a l l a d o l i d , 1998, p p . 92-98; Ramallo Massanet, J . , "Constitución y Presupuestos Generales de las Comunidades Autónom.is", y Justicia núm. 263, 1994; Recoder de C a s s o , E . , "Principios legales para l a elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de las Comunidades Pau Valí, F . (Coord.), Pamplona, 1997, pp. 566-567; Zornoza Pérez, J . J . , " L a L e y de Presupuestos y d sistema de fuentes de! D e r e d i o : Autónomas 1992, Barcelona, 1993, en concreto, p p . 373-376. Autónomas". PGP, núm. 9 , 1 9 8 1 , pp. 141 y ss; V i v e r Pi-Sunyer, C , " L a función presupuestaria en la jurisprudencia constitucional". Parlamento Constitucional, en tomo a la S T C 76/1992, de 14 de m a y o " . Informe Comunidades También los Tribunales de Justicia se han pronunciado acerca d d contenido de las leyes de presupuestos autonómicas. E n el orden de l a jurisdicción contencioso-administrativa. pueden verse las siguientes resoluciones del Tribunal Supremo: S T S ( C A . Sala 3') de 12 de mayo de 1986 (Ponente: E . Pujalte Clariana); S T S ( C A , Sala 3") de 30 de junio de 1986 (Ponente: R. de Mendizábal Allende); S T S ( C A . Sala 3 ' ) de 3 0 de septiembre de 1987 (Ponente: J . M . Ruiz-Jarabo Ferran); S T S ( C A , Sala 3") de 3 0 de noviembre de 1987 (Ponente: A . Agúndez Fernández); S T S ( C A , Sida 3 ' ) de 2 0 de febrero de 1988 (Poneme: S. O r t o l a Navarro); S T S ( C A . Sala 3 ' ) de 31 de octubre de 1988 (Ponente: A . Agúndez Fernández); S T S ( C A . Sala 3 » . Sección 2") de 7 de felwero de 1990 (Ponente: A . Llórente Calam.i); S T S ( C A . Sala 3 » . Sección 7 » ) de 2 0 de septiembre de 1990 (Ponente: D . Rosas Hidalgo); S T S (Sala 3 » , Sección 4 ' ) de 2 0 de abril de 1993 (Ponente: G . Lescure Martín); S T S (Sala 3 » , Sección 2") de 5 de mayo de 1993 (Ponente: A . Llórente Calama); S T S (Sala 3 ' , Sección 7 » ) de 27 de septiembre de 1993 (Ponente: J . L . Martín Herrero); S T S (Sala 3 " , Sección 1") de 24 de septiembre de 1994 (Ponente: P. García Manzano); S T S (Sala 3 » , Secdón 2'") de 14 de noviembre de 1995; (Ponente: R, Enríquez Sancho); S T S (Sala 3-\ Sección 2'') de 18 de noviembre de 1996 (Ponente: R . Enríquez Sancho); S T S (Sala 3 \ Sección 7") de 24 de noviembre de 1997 ( F . Martín González); S T S (Sala 3 " , Sección 3") tic 6 de mayo do 1998 (Ponente: C . M o v i l l a Álvarez). También las resoluciones de otros Tribunales: S T S J ( C A ) de Navarra de 22 de j u n i o de 1994 (Ponente: J . M . Ruiz-Ojeda R u i z ) ; S T S J ( C A ) del País Vasco núm. 480/1995, de 4 de septiembre (Ponente: E . Torres y López de Lacalle). A s i m i s m o , los órganos consultivos. E l Consejo de Estado, en los Dictámenes núm: 51.954, de 14 de j u l i o de 1988; 54.318, de 8 de febrero de 1990 (Consejo de Estado. Estado. Recopilación de domina legal, ¡990, B O E , M a d r i d , 1992, pp. 568-570; "Sobre el contenido de los Presupuestos de las Corporaciones, Entes y Sociedades a que se refiere la L e y Reguladora de las Bases de Régimen Loca!"); 114/93, de 18 de febrero de 1993 (Consejo de Recopilación de doctrina legal 1993, 1993, B O E , M a d r i d , 1994, pp. 255 y ss; Sección 8 ' , "Sobre el contenido de las Leyes de Presupuestos y de Catalunya, 19S9, B a r c d o n a , 1990, pp. 75 sus límites. Cámaras agrarias"). E l Consejo Consultivo de l a Generalidad de Cataluña, en sus Dictámenes núm,; 82/1984, de 13 de diciembre; 153/1988, de 23 de diciembre; 156/1989, de 23 de febrero (Dktñmens emesos peí Conseil Consiiltiti de la Generalitat y s s ; ' D i c t a m e n sollicitado por el Gobierno de l a Generalidad y por el Pariamento de Cataluña, previo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad, en rdación a la L e y 39/1988, d e 28 de diciembre. Reguladora de las Haciendas Locales". Ponente: R . Vergés); 206/1998, de 6 de marzo de 1998; 210/1998. de 29 de diciembre. O los siguientes Dictámenes del Consejo Consultivo de Andalucía: 19/1994, de 27 de octubre; 24/1995, de 30 de marzo; 64/1995, de 2 0 de octubre; 56/1996, de 2 0 de mayo; U 6 / 1 9 9 6 , de 25 de octubre. 491 caso) integran el bloque de la constitucionalidad'"". Por c o n s i g u i e n t e , t a l e s R e g l a m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s n o s i e m p r e h a n de s e r c o n s i d e r a d o s p o r e l T r i b u n a l como parámetros p a r a f u n d a m e n t a r u n j u i c i o a c e r c a de l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d o no d e l a s n o r m a s e n cuestión. Y sobre e n relación e l contenido (SSTC a l a doctrina material 174/1998, de d e l Tribunal l a s leyes 180 de y Constitucional presupuestos 274/2000), autonómicas que en e s t a y y de 130/1999, c o n s i d e r a m o s p e r f e c t a m e n t e t r a s l a d a b l e s a l a misma l a s críticas investigación hemos h e c h o a c e r c a d e l o s p r o b l e m a s aplicativos sobre los que generan los criterios o no) para l a teóricos estatales, Tribunal delimitación d e l c o n t e n i d o p o s i b l e de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s l a utilización criterios (cumulativa por e l "función en su funcional (ahora, institucional"), jurisprudencia procedimental y de s e g u r i d a d jurídica s o b r e e l artículo 134.2 CE. D) R e f e r e n c i a s a l D e r e c h o c o m p a r a d o . En presenta líneas generales, e l discurso del Tribunal español indudables similitudes c o n l a solución d a d a a l mismo también e n A l e m a n i a "Bepackungsverbot" p r o b l e m a e n D e r e c h o alemán. E f e c t i v a m e n t e , del La se ha c u e s t i o n a d o l a p o s i b i l i d a d d e a p l i c a r l a artículo 110.4 GG a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s de l o s Lánder. solución a l a q u e s e h a l l e g a d o e s c l a r a : e s t a prohibición d e s o b r e c a r g a ( m a t e r i a l y t e m p o r a l ) sólo e s p r e d i c a b l e d e l Bund. L a s a r g u m e n t a c i o n e s s o n d i v e r s a s . Así, u n a interpretación, a l a v e z , l i t e r a l y sistemática, p u e s e l artículo 110.4 GG j u n t o a l o s q u e le siguen (artículos 111-115) hacen expresa referencia a l a Sólo introducen restricciones al derecho de enmienda, e n términos similares a los que establece el artículo 134 C E , los Estatutos J e Autonomía de la Comunidad valenciana (artículo 5 5 , in fine: "toda proposición o enmienda que suponga un aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, requerirá la conformidad dei Gobierno valenciano para su tramitación") y de Extremadura (corresponde a la Junta de esta Comunidad Autónoma, artículo 61 .b, " l a conformidad para tramitar toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios"). Algunas regulaciones previstas en los Reglamentos parlamentarios autonómicos presentan indudables similitudes con las que aparecen en el RCD y el R S . Así, los artículos: 112.3 del Reglamento del Parlamento de Cataluña; 124.4 y 5 del Reglamento del Parlamento V a s c o ; 129.3 y 4 del Reglamento del Parlamento Gallego; 127.3 y 4 del Reglamento del Parlamento de Andalucía; 157.3 y 4 del Reglamento de l a Junta General d d Principado de Asturias; 121.3 y 4 del Reglamento de l a Asamblea Regional de Cantabria; 94.3 y 4 d d Reglamento de la Diputación General de L a Rioja; 116.4 y 5 de la Asamblea Regional de M u r c i a ; 120.3 y 4 d d Reglamento de las Cortes Valencianas; 135,3 del Reglamento de las Cortes de Aragón; 161.1 y 2 del Reglamento de las Cortes de Castilla L a M a n c h a ; 128.1 del Reglamento del Parlamento de Canarias; 149.1 y 2 del Reglamento del Parlamento de Navarra; 125.3 y 4 del Reglamento de l a Asamblea de Extremadura; 134.1 d e l Reglamento d e l Parlamento de las Islas Baleares; 122.3 y 4 del Reglamento de la Asamblea de M a d r i d ; 125.3 y 4 del Reglamento de las Cortes de Castilla y León. 492 Federación. E n c a m b i o , e l p r e c e p t o que l e s p r e c e d e , e l artículo 109, además de a p l i c a r s e e x p r e s a m e n t e a l o s L a n d e r , r e c o n o c e a éstos autonomía p r e s u p u e s t a r i a y, p o r c o n s i g u i e n t e , u n D e r e c h o presupuestario diferente a l d e l Bund. Todos estos elementos Se la c o n d u c e n a c o n s i d e r a r de manera pacífica que l a s p r o h i b i c i o n e s e s t u d i a d a s se p r e d i c a n exclusivamente d e l Estado federal'"'. pueden a d u c i r recoge un aprobación Lander'"^. otros una l a aspectos. dirigido ley Ley Por un lado, a l legislador que de establezca para Principios mandato de Es federal los para e l artículo 109 GG principios presupuestarios de v a l i d e z conjunta l a Federación y l o s Presupuestarios {Haushaltsgrundsátzegesetz) marco d e l denominado , en l a que p r e c i s a m e n t e no se h a c e d e l Estado, a l a mención debe r e f e r e n c i a a l a prohibición d e s o b r e c a r g a . P o r o t r o l a d o , e n e l p o d e r de g a s t o s 110.4 GG expresa Bund que e l artículo hace l a Federación interpretarse no puede Lánder, en e l sentido de que l a l e y de p r e s u p u e s t o s d e l s e atentaría c o n t r a e l sistema de a f e c t a r a l c o n j u n t o de i n g r e s o s y g a s t o s de l o s federales. pues, en e s e caso, distribución c o m p e t e n c i a l y d e financiación Así artículo alemana'"^. l a s cosas, 110.4 GG se ha a favor de q u e l a "JBepacJtungsverbot" d e l a l a l e y de p r e s u p u e s t o s raayoritariamente l a de l a doctrina se r e f i e r e pronunciado Federación A s i m i s m o , de f o r m a p a r e c i d a a l c a s o español, e s o s materiales y temporales se predicarán de las límites de leyes p r e s u p u e s t o s d e l o s Lánder s i e m p r e y c u a n d o v e n g a n r e c o n o c i d o s y r e g u l a d o s de forma e x p r e s a en s u s r e s p e c t i v a s mismo s e n t i d o s e h a p r o n u n c i a d o l a j u r i s p r u d e n c i a Constituciones. constitucional No serán a p l i c a b l e s c u a n d o h a y a n o m i t i d o t a l regulación. E n e s t e Véase García Frías, A . , "Límites materiales y temporales a la L e y de Presupuestos e n ct Derecho Alemán", RDFHP, p p . 33-3S. ^"^ nám. 2 2 9 , 1994, D i c e el apartado 3 del precepto: " P o r ley federal que requiere la aprobación del Consejo Federal podrán Jijarse principios de validez conjunta para la Federación y los Lander e n lo que ataBe a l Derecho presupuestario, a una economía presupuestaria que tenga en cuenta las exigencias coyunturales y a una planificación financiera de varios afios de duración". Cita tomada de Santaolalla López, F . , "Normas constitucionales españolas y extranjeras e n materia de Hacienda Pública", H P E , núm. 5 9 , 1979, p. 299. '"^ Véanse los trabajos de Grawert. R. ("Widerruf u n d Erstattung i m Recht der Zuwendungen. Die haushaltsrechtlichen Ánderungen des núm. 2 2 , Í981, p. 1030) y Portatius, A . (DashamhaUsrechilkhe Bepackungsverbot, Beriín, 1975, núm. 2 2 9 , 1994, p. 33 Verwaltungsverfaherens".DeHííc/j« Venvaltmgsblm, p. 51), que cita García Frías, A . , "Límites materiales y temporales a la L e y de Presupuestos en el Derecho Alemán". RDFHP. en n. 4 5 : en relación a lo expuesto en el texto, consúltense I.TS pp. 33-35 y 37 de ese estudio. 493 alemana'"*. También las Regiones, en I t a l i a tanto se cuestionado estatuto l a aplicabilidad de de l a s normas d e l artículo 81 Cost.'"^ a l a s l e y e s de presupuestos de de o r d i n a r i o como estatuto especial'"". en m a t e r i a Ahora bien, La Corte C o n s t i t u c i o n a l , desde un p r i m e r momento, también para finanziaria l a s Regiones"". un instituto ha s o s t e n i d o que l o s p r i n c i p i o s e s t a b l e c i d o s por l a Constitución de Presupuestos v a l e n l a llamada legge es a p l i c a b l e a l Estado, no a l a s Regiones. E) Una valoración final. E n 1.1 B V e r f G E 4 6 . 258. A diferencia del caso español, en donde sólo se ha incorporado una disposición de idéntico contenido al artículo 134.7 C E el Estatuto de L a Rioja, en la m.iyoría de las Constituciones alemanas aparecen esas limiuiciones. De forma expresa, en los textos constitucionales de Badcn-Württembcrg. Hessen. Niedersachscn. Rhcinland-Pfalz. Saarhmd. Schieswig-Holstein. También se recoge la "Bepackungsverbot', s i bien implícitamente, en las Constituciones de Bremen y Nordrhein-Wesifalen. A s i m i s m o , debe citarse el raso de Berlín, en donde el legislador presupuestario, pese al silencio d e l texto constitucional, ha asumido en la práctica la referida prohibición (Grawert, R . , " W i d e r n i f und Erslattung i m Recht der Zuwcndungcii. D i c h.iushaltsrechtlichen Andcrungen des Verwaltungsverfaherens", Den/íc/teí Verv/altungsblatt, núm. 2 2 , 1981, p. 1030 en n . 8). L a RDFHP, jurisprudencia sobre el tema es escasa, pero clara; junto a la sentencia antes citada, la resolución del Tribunal Constitucional de Baviera ( B a y V e r G H ) del 7 de febrero de 1984. Nuevamente, véase G.ircía Frías, A . , "Límites materLiIes y temporales a la L e y de Presupuestos en el Derecho Alemán", núm. 2 2 9 , 1994, p . 34 en texto y en n. 4 7 , 48 y 4 9 . '"^ Este precepto establece: " L . T S Cámar.is aprobarán todos los años el presupuesto del Estado y las cuentas presentadas por e l Gobierno. E l ejercicio provisional del presupuesto no podrá ser concedido sino por ley y por períodos no superiores a un cuatrimestre. C o n la ley de aprobación del presupuesto no podrán establecerse nuevos tributos y nuevos gastos. Cualquier otra ley que disponga nuevos o mayores gastos, deberá indicar los medios para hacer frente a ellos". Nuevamente, traducción tomada de Santaolalla López, F . , "Normas constitucionales españobs y extranjeras en materia de Hacienda Pública", HPE, núm. 5 9 , 1979, p. 295. '"" Véase Brancasi, A . , Legge finanziaria e legge di bilancio. M i l a n o , 1985, p p . 7-9; sobre la v.icilante jurispmdencia de la Corte Cmistitucional en esta materia, consúltese la p . 8 en n. 11. Desde la sent. 1958, n. 9, la Corte sostiene que el artículo 81 Cost. se aplica a las Regiones, y que, particularmente, e l último aparüido de este precepto "necesariamente ha de hacer referencia al Esüido y a las Regiones, sin que éstas no puedan excluirse de la exigencia de claridad y solidez del Presupuesto que la citada norma pretende" (doctrina que se ha consolidado en otras resoluciones: sent. 1958, n. 5 4 ; sent. 1959, n. 3 0 ; sent. 1959, n . 47; de entre las últimas, la sent. 1996, n . 41). También el alto Tribunal italiano, en la sent. 1959, n . 7 , se ha pronunciado favorablemente acerca de la aplicabilidad del apartado tercero a las Regiones; y en la sent. 1969, n. 158, tanto el apartado tercero como el cuarto del artículo 81 Cost. (sobre el último .ipart.ido, véase también l a sent. 1979, n. 63). C o n la sent. 1975, n. 123, ha extendido esta doctrina a l.is Regiones con estatuto ordinario. E n el ámbito legislativo, el apartado 4 del artículo 20 de l a L e y 1970, núm.<281, establecía que "con la ley regional de aprobación del presupuesto no pueden establecerse nuevos o mayores ingresos ni disponer nuevos o mayores gastos", y añadía "cualquier otra ley regional que incluya nuevos o mayores gastos o menos ingresos ha de indicar los medios para hacerles frente". Este precepto fue derogado por el artículo 35 de l a L e y 1975, núm. 3 3 5 , pero no por ello, según un sector doctrinal, ha de negarse la aplicabilidad del artículo 81 Cost. a Lis Regiones. E n este sentido, O n i d a , V . ("Leggi d i spesa e bilancio nelle Regioni: esperienze e prospettive". Formez, L'accelerazione N a p o l i . 1977. pp. 15 y ss) y Brancasi. A . (Legge finanziaria e legge til bilancio. delle procedure ammlnlstrative, quaderno regionale n . 14. quaderno M i l a n o . 1985. p . 8 en n . 11). D e forma contraria piensa Cásale. G . ("Struttura e contenuto del bilancio pluriennale e formazione delle leggi d i spesa". en Formez. Le nuove normative regionali di contahilila, regionale n. 2 1 . N.ipoli, 1978. pp. 37 y ss). Incluso, con anterioridad, se dudó acerca de la aplicabilidad del aparado tereero del artículo 81 Cost. a las Regiones (Buscema. S.. " L a coperture di spese a mezzo di prestiti e precisazioni sul contenuto della legge di bilancio". Giur. Cost., 1961. p p . 674-575). Esta última ley. para las Regiones, y l.is yaciladas L e y 1978. núm. 468. y L e y 1988, núm. 362, para el Estado, afrontaron el mismo problema: la rigidez de los Presupuestos. Frente a esta cuestión eran dos las posibles soluciones. P o r u n lado, introduir junto a l a ley que aprueba los Presupuestos una ley de "acompañamiento" para superar las limitaciones impuestas por e l apartado tercero del artículo 81 Cost.; por otro lado, la aprobación de leyes ordiiLirias con el objetivo de evitar este problema y conseguir así la pretendida "elasticidad" del Presupuesto. Esta primera solución dio lugar, como y a vimos, a un nuevo instituto, la legge finanziaria, autónoma y sobre los entes relacionados con las finanzas estatales). E n cambio, para las Regiones, la L e y 1976, núm. 335, se abona a la segunda de las soluciones; su .irtículo 2 delimita tres tipos de leyes sobre el gasto público: a) "aquéllas que prevén actividades o intervenciones con carácter continuado o recurrente", que sólo han de determinar "los objetivos a conseguir y el procedimiento a seguir"; b) las que "disponen gastos con carácter plurianual", y que "pueden indicar la suma total comprensiva así como la cuota equivalente a cargo del Presupuesto en curso o ya presentado al G o b i e r n o " ; c) y aquéllas que "disciplinan intervenciones o servicios a través de los cuales la continuidad y la reguUiridad de la distribución del mismo gasto en e l tiempo asume u n interés preeminente", que son las únicas que pueden cuantificar la singular o específica anualidad del gasto. Este mismo sistema fue adoptado también por el Estado en el artículo 18 de la L e y 1978, núm. 4 6 8 , si bien omitió l a previsión de las leyes relativas al gasto que h.in de limitarse a determinar los objetivos a conseguir y e l procedimiento a seguir. Sobre estas cuestiones, nuevamente Br.inc.isi, A . , Legge finanziaria e legge di bilancio. M i l a n o , 1985, pp. 8-9. aplicable única y exclusivamente al Estado (si bien su contenido eventual puede comprender modificaciones de disposiciones legislativas con repercusiones sobre el Presupuesto del Estado, sobre la Hacienda 494 Un reglas juicio p o s i t i v o n o s merece acerca 134 CE a l a doctrina de de d e l Tribunal l a s diversas presupuestos jueces la del ofrece Constitucional autonómicas, experiencia l o s Lánder; donde la de l a n o a p l i c a b i l i d a d l a s leyes de a l a s disidencias solución alemán: la d e l artículo no obstante Parecida algunos constitucionales. l a ' española d e l Derecho "Sepackungsverbot" en Derecho de artículo 110.4 GG n o e s a p l i c a b l e a l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s d e a d i f e r e n c i a de l o que o c u r r e Corte Constitucional italiano, las considera a l a s leyes aplicables p r e v i s i o n e s d e l artículo 81 C o s t . regionales. Ahora Tribunal plantea bien, l a aplicabilidad presupuestos de l a propia doctrina del Constitucional dudas, ya que español, s o b r e parece las restriccionesdel en todo caso los de de d e r e c h o de e n m i e n d a e n l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s autonómicas n o s integrar como Reglamentos parlamentarios esto autonómicos es, dentro d e l bloque parámetros constitucionalidad, c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Además, l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e e l ámbito m a t e r i a l d e l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s autonómicas p r e s e n t a l o s mismos p r o b l e m a s que l a r e l a t i v a a l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s del Estado ( a n a l i z a d o s a l o l a r g o d e l o s d i v e r s o s Capítulos d e este trabajo). 2. El contenido de las leyes de acompañamiento presupuestarias { e s t a t a l e s y autonómicas). Las llamadas leyes de acompañamiento presupuestarias e c l o s i o n a n como c o n s e c u e n c i a de l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s estudio l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o e s t a t a l e s . P o r s u a f i n i d a d c o n e l o b j e t o c e n t r a l de e s t e y p o r s u a c t u a l i d a d , a e s t e nuevo i n s t r u m e n t o dedicarle un apartado en nuestro trabajo. n o r m a t i v o debemos Por este orden, leyes; (la y p r o c e d e m o s a a n a l i z a r : l a s c a u s a s d e aparición d e e s t a s algunas experiencias similares alemana, diverses en otros Ordenamientos "Jahressteurergesetz" las "lois por tant l a legge finanziaria d'ordre italiana dispositions économique, ahora financier et s o c i a l " f r a n c e s a s ) ; l o s e l e m e n t o s q u e h a s t a 495 configuran (naturaleza esta práctica y legislativa función, estatal y y autonómica tramitación jurídica contenido parlamentaria), de l a s leyes Posteriormente, de a l hilo de l a cuestión d e l a sobre e l contenido "acompañantes", a p l i c a b i l i d a d de l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l presupuestos a l a s leyes examinamos l o s p o s i b l e s p r o b l e m a s de c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e e s t a s l e y e s , q u e b u e n a p a r t e de l a d o c t r i n a d e n u n c i a . P o r último, n o s r e f e r i m o s a l f u t u r o de e s t a r e c i e n t e m o d a l i d a d l e g i s l a t i v a . A) La eclosión de estas leyes. Algunas e x p e r i e n c i a s en Derecho comparado. L a práctica l e g i s l a t i v a española. Es r e c o n o c i d o p o r t o d o s que l a s l e y e s de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s n a c e n a l a p a r que s e c o n s o l i d a l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l s o b r e límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o . L a d o c t r i n a , e l l e g i s l a d o r , el Gobierno, e l Consejo General consultivos aparición de de esta d e l Poder J u d i c i a l en a f i r m a r modalidad como y algunos principal l a esta órganos causa doctrina han c o i n c i d i d o nueva legislativa constitucional s o b r e e l artículo 134.2 CE. Con j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l , l a práctica c o n s i s t e n t e e n r e g u l a r en l e y de p r e s u p u e s t o s m a t e r i a s s i n i n c i d e n c i a p r e s u p u e s t a r i a ha sido " p a r c i a l m e n t e r e c t i f i c a d a " , aunque "sustituida" por l a l e y de acompañamiento, que también p l a n t e a p r o b l e m a s , "aunque de o t r o género"^"*. O t r a s c a u s a s han p o d i d o i n c i d i r en e l n a c i m i e n t o de leyes. A s í , l a tentación de t o d o Gobierno*"" de r e c u r r i r u n a v e z a l año e n u n sólo legislativas de aparición Ordenamientos precisas. de estas texto leyes de legal estas a una l e y ómnibus, p o r l a c o m o d i d a d y f a c i l i d a d políticas q u e c o m p o r t a incorporar como todas l a s defendido entorno, modificaciones causas en similares También s e h a nuestro l a s experiencias jurídicos E n este sentido, V i v e r Pi-Sunyer, C , " L a función presupuestaria y la jurisprudencia constitucional". Parlamento y Justicia Constitucional, Pau Valí, F . (Coord.), Pamplona, 1997, p. 559. N o hay que ovid.ir que en la práctica legislativa se produce una conexión funcional intensa entre la L e y de presupuestos y la de acompañamiento, de forma que se ha llegado a afirmar una función principal, la presupuestaria, propia de la primera de esas leyes y reconocida en la Constitución, y una subfunción, la de complemento, propia de l a nueva modalidad legislativa y sin reconocimiento constitucional expreso. 109 Estatal o autonómico, y con independencia de su color político; por ejemplo, en el ámbito estatal no debe olvidarse que estas leyes nacen con el Gobierno st>cjalista y se mantienen con el actual Gobierno popular. 496 principalmente La alemana, i t a l i a n a y f r a n c e s a . d e l Derecho comparado como instrumento c o n muchas c a u t e l a s . Aquí h a y u n de l a legge leyes Anual utilización hermenéutico d e b e r e a l i z a r s e presupuestaria b u e n e j e m p l o . Muchos h a n a f i r m a d o que l a l e y de acompañamiento española e s prácticamente u n c o p i a f i n a n z i a r i a i t a l i a n a . También s e h a s o s t e n i d o que n u e s t r a s Alemania se conoce con e l nombre de Ley T r i b u t a r i a " e s c o l t a " r e p r o d u c e n f i e l m e n t e u n a m o d a l i d a d l e g i s l a t i v a que e n ("Jahressteurergesetz")"". doctrina acerca financier d e l a s " l o i s portant diverses Incluso alguna r e f e r e n c i a hay en l a francesa économique, de prácticas de l a s s i m i l i t u d e s c o n l a e x p e r i e n c i a d i s p o s i t i o n s d e 1'ordre se t r a t a et s o c i a l " . Como vamos a v e r , l e g i s l a t i v a s parecidas, a) GG La experiencia p e r o no idénticas, a l a española. alemana: de l a ley tributaria anual (la a lo ha "Jahressteurergesetz"). restringe estrictamente bautizado defiende contiene el de de Sabemos que e n A l e m a n i a e l artículo 110.4 l a l e y de La que doctrina presupuestos alemana, que e l contenido presupuestario. forma pacífica e s t a prohibición c o n e l nombre de ese precepto u n a "prohibición de s o b r e c a r g a "Bepackungsverbot", constitucional gastos material" a l restringir materias. (realmente, contenido d e l a l e y de p r e s u p u e s t o s a l o s i n g r e s o s y así l a regulación de o t r a s l a Federación, e v i t a n d o L a práctica l e g i s l a t i v a h a d e m o s t r a d o que e s t a s l e y e s bien, anual con l a f i n a l i d a d de r e s p e t a r e l artículo que exige un suele, l a muy b r e v e s ) r e g u l a n l a m a t e r i a e s t r i c t a m e n t e p r e s u p u e s t a r i a . P u e s 110.4 GG y l a aprobar las del de prohibición d e s o b r e c a r g a modificaciones Presupuesto. correspondiente, ocasiones A m a t e r i a l se acude a una l e y t r i b u t a r i a que en ejecución legal ( l a "Jaiiressteurergesetz") , tributarias Esta l e y , que se se conoce c o n e l número instrumento d e l año convierte leyes. modificación c o y u n t u r a l d e l O r d e n a m i e n t o t r i b u t a r i o , afecta a otras s ib i e n en d i f e r e n c i a de nuestra , ley de acompañamiento, l aley t r i b u t a r i a a n u a l alemana no s e t r a m i t a de f o r m a p a r a l e l a a l a de A lís experiencias alemana e italiana se refiere expresamente el magistrado M . Jiménez de Parga e n su voto particular a la S T C 32/2í)ÍX) (con adhesión de R . de Mendizábal Allende), en donde afirma (pumo 4 , infine); "Se ha tomado l a senda de la Legge Finanmria de la República italiana, iniciada allí el 5 de agosto de 1978, sin prestar atención, por el contrario, a la Jaliressteiiergeseiz áel ordenamiento jurídico alemán, una L e y Tributaria A n u a l que encauza de alguna forma la riada de legislación, favoreciendo así l a vigencia del principio de seguridad jurídica". 497 P r e s u p u e s t o s ; además, s u función s e r e d u c e a l a ejecución de l o s Presupuestos y su c o n t e n i d o es l i m i t a d o b) La experiencia e l artículo italianas italiana: 81.3 Cost. ( p o r l o g e n e r a l , sólo l a la evita legge que finanziaria. l a leyes de de m a t e r i a t r i b u t a r i a y c o n carácter c o y u n t u r a l ) . Recuérdese, presupuestos s e c o n v i e r t a n e n vehículo o r d i n a r i o legislación, a l a v e z que r e d u c e e l c o n t e n i d o d e l a s mismas a l o e x c l u s i v a m e n t e p r e s u p u e s t a r i o . T a n t o e s a negación de l a f u e r z a de l e y como l a r e f e r i d a restricción m a t e r i a l d e l c o n t e n i d o de l a legge en di b i l a n c i o p r o v i e n e n de l a concepción f u e r t e m e n t e país de c a t a l o g a r e s t a s normas presupuestario como leyes E l legislador italiano asentada meramente esta de manera se muestra no ha este formales. asume concepción d e l a n a t u r a l e z a jurídica de e s t a s l e y e s , q u e p u e d e s o s t e n e r s e que e n l a práctica l e g i s l a t i v a 81 el Cost. Ahora bien, e l texto constitucional finanziaria. d e l Estado d e f e r e n t e c o n e l c o n t e n i d o t r a d i c i o n a l m e n t e a s i g n a d o a l artículo italiano p r e v i s t o e l o t r o i n s t r u m e n t o l e g i s l a t i v o que actúa a n u a l m e n t e e n ámbito p r e s u p u e s t a r i o , l a legge de ésta s e e n c u e n t r a de C o n t a b i l i d a d General 11 Su una nueva Sabemos q u e e l de algunas de legge de en materia l a anual origen normas su e n l a L e y de r e f o r m a P r e s u p u e s t o s , núm. 4 6 8 , de 5 d e a g o s t o de 1978, q u e i n t r o d u j o e n artículo herramienta era clara: normativa, una ley finanziaria. función "acompañamiento" a l o s P r e s u p u e s t o s p r o h i b i d a a l Parlamento Estado que a c o m e t i e r a e s a función p o r e l artículo 81.3 C o s t . , e s t o e s , l a directa adecuación d e l o s i n g r e s o s a l o s g a s t o s e n l o s P r e s u p u e s t o s d e l a través d e i n n o v a c i o n e s l e g a l e s c o n i n c i d e n c i a posterior a 1978 s e mostró p r o c l i v e e n l a m a t e r i a e x c l u s i v a m e n t e f i n a n c i e r a . S i n embargo, l a práctica legislativa legge a r e g u l a r en f i n a n z i a r i a m a t e r i a s heterogéneas, de d u d o s a conexión c o n reforma, de l a instaurada por l a Ley Presupuestos y sobre l o s P r e s u p u e s t o s . Con e l propósito de e r r a d i c a r e s e p r o b l e m a , s e procedió a u n a n u e v a nuevas Estado, normas en m a t e r i a Contabilidadd e l positiva núm. 3 6 2 , de 23 de a g o s t o de 1 9 8 8 . E n ésta s e d a u n a n u e v a redacción a l artículo 1 1 , de f o r m a que d e l i m i t a 498 y n e g a t i v a m e n t e e l ámbito m a t e r i a l finanziaria, de l a legge finanziaria^^^. con l a propia E s t a r e f o r m a l l e v a a u n a concepción t a n r e s t r i c t i v a d e l c o n t e n i d o d e l a legge legge los que v i e n e a a s i m i l a r l a di b i l a n c i o factores ( c o n l a i m p o r t a n t e d i f e r e n c i a de que sólo l a intenso p r i m e r a g o z a de a q u e l l a f u e r z a l e g a l i n n o v a d o r a ) . Éste e s u n o de q u e h a p r o v o c a d o e n l o s últimos años u n de di desterrar bilancio l a tradicional para dotarla de d e b a t e político y d o c t r i n a l a c e r c a de l a r e f o r m a d e l artículo 81 Cost., formal en e l s e n t i d o de l a legge concepción capacidad i n n o v a d o r a e n l a m a t e r i a f i n a n c i e r a , y d e j a r de r e c u r r i r así a i n s t r u m e n t o s c o y u n t u r a l e s como l a legge Esta diferencias españolas. ley Desde italiana presenta de finanziaria. pero también de similitudes con l a s leyes acompañamiento presupuestarias l a perspectiva l a legge de delimitación m a t e r i a l , acotación de c o n t e n i d o s , de f o r m a q u e , como l a f i n a n z i a r i a versión d e 1978 en Italia se padecieron que no c o i n c i d e s u s t a n c i a l m e n t e c o n l a a c t u a l l e y acompañante española, hemos expuesto, de técnica d u r a n t e e l período 1978-1988 (desde las perspectiva l a s mismas c o n s e c u e n c i a s p e r v e r s a s legislativa, c o n s t i t u c i o n a l , como v e r e m o s ) p a r a s u O r d e n a m i e n t o jurídico que q u e e s t a r a o s p a d e c i e n d o e n España d e s d e l a aprobación d e l a a diferencia l a legge f i n a n z i a r i a i t a l i a n a versión d e 1988 e s p r i m e r a l e y d e acompañamiento e n 1 9 9 3 . A h o r a b i e n , de l a a n t e r i o r , u n a l e y que t i e n e a c o t a d o s de f o r m a muy e s t r i c t a s u s c o n t e n i d o s , l o q u e l a d i s t a n c i a de n u e s t r a l e y de acompañamiento'". c) diverses La experiencia francesa: économique las "lois por tant diverses d i s p o s i t i o n s d' ordre et f i n a n c i e r " y las " l o i s por tan t s o c i a l " . Y a sabemos q u e e n D e r e c h o d i s p o s i t i o n s d'ordre francés, c o n b a s e e n e l artículo 34 d e s u Constitución y m e r c e d a l a L e y Orgánica d e 2 d e e n e r o d e 1 9 5 9 , l a l e y d e p r e s u p u e s t o s anual ( l o i de finance de l'année o l o i de finance initiale) debe l i m i t a r s e a r e g u l a r l a m a t e r i a e s t r i c t a m e n t e f i n a n c i e r a . Así, s e D e forma positiva, ai limitar s u contenido a las disposiciones relacionadas directamente con la ejecución del Presupuesto (por ejemplo, la alteración de los tipos de gravamen o los factores que inciden en la determinación de l a cuantía de la deuda tributaria). Y negativamente, al prohibir l a incorporación a través de este conducto legal de nuevos impuestos, tasas o contribuciones especiales, n i nuevos o mayores gastos. E n este sentido, esta experiencia italiana puede sernos de utilidad a l a hora de adoptar soluciones tendentes a erradicar de nuestro Ordcmuniento jurídico d desbordamiento material de las leyes escolta. Sobre este extremo, en d posterior apartado V . 2 . A de tste Capítulo, exponemos brevemente algunas propuestas de reforma de l a actual configuración de las leyes de acompañamiento presupuestarias españolas. 499 configura estas finance como c o n t e n i d o n e c e s a r i o , f i n a n c i e r a para contenidos en impacto a l a v e z que e x c l u s i v o , otras disposiciones Pero eventuales e l Estado. (posibles, la materia de que o leyes e l Presupuesto y aquellas otros con en entrañen u n a c a r g a admite admisibles), (principalmente, Al igual que tradicional regulaciones llamados el Conseil estas vecino la l a l o i de financiera ha sido de l a s disposiciones l a experiencia ajenas relativas a l a fiscalidad). española, también de finances en e s t e país l a inclusión e n l o i s objeto materiales Constitutionnel. a l a financiera, esto es, l o s " c a v a l i e r s budgétaires", de s e v e r a c e n s u r a p o r c o n s t i t u c i o n a l de de L a prohibición prácticas h a g e n e r a d o d e s d e h a c e p o c o s años e n e l país u n a n u e v a f o r m a de p r o c e d e r d e l l e g i s l a d o r . Se t r a t a a l finalizar e l año, de una l e y que ("lois heterogéneas: de o r d e n d'ordre de l a intitulada économique lo en más Ley sobre agrupa diversas portant Esta aprobación, disposiciones disposiciones diverses económico y financiero dispositions de et f i n a n c i e r " ) . variopinto finance) l e y , s i n un objeto claramente i d e n t i f i c a d o , i n c l u y e d i s p o s i c i o n e s reguladoras parecido a materias (algunas . Algo relativa en e l tradicionalmente incorporadas l a l o i de s u c e d e c o n l a regulación l e g a l de l a m a t e r i a l a financiación de l a S e g u r i d a d S o c i a l . L a L e y Orgánica núm. también c o n b a s e a l o d i s p u e s t o francesa, fija para sociale l a l o i de 9 6 - 6 4 6 , de 22 de j u l i o , financement Seguridad financement l a ajena. de el artículo 34 de l a Constitución de l a securité Social) ( l e y de financiación d e l a a c o t a d o . Así, e s a l o i de que l e e s p r o p i a , no de u n ámbito m a t e r i a l debe o c u p a r s e de l a m a t e r i a E n l a práctica l e g i s l a t i v a f r a n c e s a s e h a a c u d i d o a l o s e s t o e s , a l a inclusión e n e s t a l e y Dado que l a prohibición extrañas a l a misma. l l a m a d o s " c a v a l i e r s sociaux", materias Conseil c o n s t i t u c i o n a l de e s a práctica l e g i s l a t i v a h a s i d o r a t i f i c a d a p o r Constitutionnel, a l i g u a l que sucede c o n l a m a t e r i a algunos años con presupuestaria, ("lois portant e l l e g i s l a d o r francés d e s d e h a c e diverses dispositions d'ordre recurre a l a s leyes sobre d i s p o s i c i o n e s diversas d e l orden s o c i a l social"), similar perfil Estas a l a s d e l o r d e n económico y f i n a n c i e r o . l e y e s , q u e a p r u e b a n d i s p o s i c i o n e s d e l o r d e n económico 500 y f i n a n c i e r o y d e l o r d e n s o c i a l , s o n l a s que mayores p a r a l e l i s m o s presentan con l a s leyes de acompañamiento presupuestarias españolas. E n e f e c t o , budgétaires", s e t r a t a d e l e y e s que, como reacción a n t e l a d o c t r i n a d e l C o n s e j o C o n s t i t u c i o n a l francés de l o s más diverso, abrigadas bajo económico respecto de materiales, s i bien y e l amplio m a n t o de Así, las ^'cavaliers s u e l e n r e g u l a r a l f i n a l de c a d a año m a t e r i a s de l o l o s ámbitos algunas de de sus cada social. no suelen Pero presentan acerca financiero, diferencias contenidos l a s españolas. abarcan disposiciones administrativas; aprobarse de a l final período económico a n u a l , n o v i e n e n c o n f i g u r a d a s como l e y e s c o n u n a función d e c o m p l e m e n t o de l a loi de forma p a r a l e l a a ésta. E l c o n t r o l finance, n i se t r a m i t a n leyes viene que de t a l e s l l e v a n d o a c a b o e l C o n s e j o C o n s t i t u c i o n a l francés, e s e n c i a l m e n t e , s e c e n t r a e n l a d e f e n s a d e u n a concepción m a t e r i a l d e l d e r e c h o de y enmienda, a última de manera que c e n s u r a a q u e l l o s p r e c e p t o s que, p o r sorpresiva no hora en e l trámite p a r l a m e n t a r i o d e l Senado, l o g e n e r a l i n t r o d u c i d o s a través de e n m i e n d a de f o r m a g u a r d a n l a más mínima relación c o n e l o b j e t o d e l a s m i s m a s . N a t u r a l m e n t e , hemos d e r e f e r i r n o s a l a práctica l e g i s l a t i v a española que ha dado lugar a l a s leyes de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s e s t a t a l e s y autonómicas. Por un lado, e n e l ámbito estatal, c o n una tramitación p a r a l e l a a c a d a l e y d e p r e s u p u e s t o s , d e s d e 1993 c a d a año s e v i e n e a p r o b a n d o u n a l e y d e acompañamiento. L a p r i m e r a , l a L e y 2 2 / 1 9 9 3 , de 29 d e d i c i e m b r e , l l a m a d a d e M e d i d a s F i s c a l e s , Régimen Jurídico de l a Función Fiscales, Pública y de Desempleo'". Social"". En Las h a s t a ahora e l año 1996, siete restantes de Reforma d e l Protección p o r han r e c i b i d o l a y d e l Orden aprobar l o s de denominación d e M e d i d a s Administrativas l a imposibilidad L e y 22/1993, de 2 9 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de l a Función Pública y de l a Protección p o r Desempleo ( B O E de 31 de diciembre de 1993), de acompañamiento a la L e y 21/1993, de 2 9 de diciembre, de P G E para 1994 ( B O E de 3 0 de diciembre de 1993). 114 Se trata de la L e y 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social ( B O E de 31 de diciembre de 1994), d e acompañamiento a la L e y 41/1994, de 30 de diciembre, de P G E para 1995 ( B O E de 31 de diciembre de 1994); l a L e y 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social ( B O E de 31 de diciembre de 1996), de acompañamiento a la L e y 12/1996, de 30 de diciembre, de P G E para 1997; l a L e y 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social ( B O E de 31 de diciembre de 1987), de acomp-tñamiento a l a L e y 65/1997, de 3 0 de diciembre de 1997, d e P G E para 1998 ( B O E de 31 de diciembre de 1997); la L e y 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social ( B O E de 31 de diciembre de 1998), de acompaiíamieiito a la L e y 49/1998, de 3 0 de diciembre de 1998, d e P G E para 1999; l a Ley 55/1999, de 2 9 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social ( B O E de 3 0 de diciembre de 1999), de acompañamiento a la L e y 54/1999, de 2 9 de diciembre, de P G E para 2000 ( B O E de 30 de diciembre de 1999); la L e y 14/20(X), .501 P r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o a n t e s d e l 31 de d i c i e m b r e de 1995 evitó la duplicidad de textos legales, esto es, de l a l e y de p r e s u p u e s t o s y s u l e y acompañante. Por las otro, e n e l e s p a c i o autonómico, sobre l a b a s e de l a jurisprudencia contitucional diversas reglas presupuestos estatales, y que ha s o s t e n i d o l a aplicación de que no t o d o s l o s d e l artículo 134 CE sólo a l a s l e y e s de teniendo presente E s t a t u t o s d e Autonomía c o n t i e n e n p r e c e p t o s s i m i l a r e s a l a p a r t a d o 2 d e l artículo 134 CE, l a s Comunidades Autónomas h a n o p t a d o b i e n p o r s e g u i r i n t r o d u c i e n d o reformas l e g i s l a t i v a s de todo o r d e n en s u s l e y e s a n u a l e s de p r e s u p u e s t o s , b i e n p o r i m i t a r a l E s t a d o c o n l a aprobación de l e y e s de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s . B) L o s e l e m e n t o s que v i e n e n c o n f i g u r a n d o e n l a práctica e s t a s l e y e s ( n a t u r a l e z a jurídica, c o n t e n i d o y p r o c e d i m i e n t o ) . a) La naturaleza función de jurídica de estas leyes, de en especial, que la que les ha asignado el l e g i s l a d o r . Desde l a p e r s p e c t i v a se t r a t a normas aparecen elementos. estatales o autonómicas, en leyes los de s u n a t u r a l e z a jurídica, configuradas por l o s siguientes En aprobadas el las primer lugar, son leyes, p o r e l c o r r e s p o n d i e n t e Parlamento, legislativo ordinario de c o n f o r m i d a d c o n (previsto No son procedimiento Asambleas R e g l a m e n t o s d e l C o n g r e s o y d e l S e n a d o ; o e n l o s R e g l a m e n t o s de Legislativas autonómicas). presupuestos ( n iestatales, n i autonómicas). P o r c o n s i g u i e n t e , no s e l e s a p l i c a n : a) l a s d i v e r s a s r e g l a s d e l artículo 134 CE o l a s p r e v i s t a s p a r a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s autonómicas e n l o s Estatutos respectivos tramitación de Autonomía; Reglamentos parlamentaria b) de l a s normas contenidasque en l o s l a o parlamentarios disciplinan (estatales l o s Presupuestos autonómicos); c) l a j u r i s p r u d e n c i a d e l T r i b u n a l o autonómicas. Constitucional estatales v e r t i d a s o b r e e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s ele 2 9 tle diciembre, de Medidas Fiscales. Administrativas y de Orden Social ( B O E de 30 de diciembre de 2000). de acompañamiento a la L e y 13/2000, de 2 8 de diciembre de 20OO, de P G E para 20O1 ( B O E de 29 de diciembre d e 2000); y la L e y 24/2001, d e 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del O r d e n Social ( B O E de 31 de diciembre de 2001), de acompañamiento a l a L e y 23/2001, d e 27 de diciembre, de P G E para el año 2(Xe ( B O E de 31 de diciembre de 2002). 502 E n s e g u n d o l u g a r , s o n l e y e s o r d i n a r i a s , c o n l o s límites que la Constitución por alto, y e l bloque c o n s t i t u c i o n a l imponen a de esta estas categoría de l e y , p e r o n o o t r o s . P o r t a n t o , y e s t o pasarlo n o debemos e n relación a l c o n t e n i d o m a t e r i a l l e y e s r i g e l a l i b e r t a d de configuración d e l l e g i s l a d o r . A l i g u a l que e l r e s t o d e l e y e s o r d i n a r i a s s o n l e y e s c o n e n t i d a d En inicio tercer lugar, l a s ha e n l a práctica, e l l e g i s l a d o r con se una función propia. desde un concebido con que concreta, leyes l a de (de c o m p l e m e n t a r l a s l e y e s a n u a l e s de p r e s u p u e s t o s . E l l o e x p l i c a l a s denominaciones etc) . Esa función de complemento no goza de reconocimiento constitucional, objetivos e x p r e s o o implícito"^. P e r o , e l legislador l a s a l s e r v i c i o de l o s abierto conocen estas "acompañamiento", "acompañantes", " c l o n " , " e s c o l t a " , " g r e g a r i a s " , está c o n f i g u r a n d o como l e y e s i n s t r u m e n t a l e s , presupuestos"*. Ahora bien, l a amplitud de política económica que s e e x p r e s a n e n l a l e y d e y e l carácter d e e s a función f a c i l i t a q u e e s t a s l e y e s estén i n c o r p o r a n d o e n s u s e n o u n c o n t e n i d o n o r m a t i v o prácticamente i l i m i t a d o , q u e r e c o r r e l a mayoría d e p a r c e l a s de n u e s t r o O r d e n a m i e n t o jurídico público. P o r e l l o , s e r e p r o d u c e n aquí a l g u n o s de l o s p r o b l e m a s q u e p l a n t e a la delimitación d e l contenido eventual de o l a s leyes muy de presupuestos. se conoce Principalmente, "política material de l a imposible, difícil, concreción d e l o s ámbitos m a t e r i a l e s que d e b e n a n u d a r s e a l o q u e como económica" las (con e l de consiguiente seguridad desbordamiento como freno ante leyes acompañamiento inestabilidad p r e s u p u e s t a r i a s ) ; l a v i r t u a l i d a d o no d e l p r i n c i p i o d e l a proliferación, degradación e E n esa función de complemento se han reconocido tres vertientes: política, económica y juridica; véase Cazorla Prieto, L . M . , Las llamadas leyes de acompañamiento presitpiíestario. Sus problemas de constitucionalidad, " * M a d r i d , 1998. Por ejemplo, en el ámbito estatal, esta afirmación es patente en ! a parte expositiva de estas leyes. E n el preámbulo de la primera, la L e y 22/1993, leemos: " l a actual situación económica demanda la adopción de medidas legislativas de diversa índole que coadyuven al cabal cumplimiento de los objetivos económicos previstos e n la L e y d e Presupuestos Generales del Estado para 1994". O en e l preámbulo de la siguiente, la L e y 40/1994: " L o s objetivos de política económica, plasmados en ia L e y de Presupuestos Generales del Estado para 1995, requieren, para su mejor ejecución, la adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance cuyo denominador común se halla en constituir instmmentos eficaces a l servicio de la acción política del Gobierno, en los distintos ámbitos sectoriales en que ésta se desenvuelve". E n parecido sentido, l a parte expositiva de las posteriores leyes oe acompañamiento. Por ejemplo, en L e y 50/1998, se dice en su exposición de motivos: " L o s objetivos de política económica, plasmados en la L e y de Presupuestos Generales del Estado para 1999, requieren para su mejor ejecución i a adopción de un conjunto de medidas de distinta naturaleza y alcance que se configuran como instrumentos eficaces a l servicio de l a acción política del Gobierno en los distintos ámbitos sectoriales en que ésta se desenvuelve. A este f i n . la presente L e y establece determinadas refonnas en et ámbito tributario, de l a Seguridad Social y en las normas reguladoras del régimen del personal al servicio de las Administraciones Públicas y atiende a necesidades concretas tanto en el ámbito de la organización y gestión como en el de l a actuación administrativa". 503 normativas lindes que están p r o v o c a n d o e s t a s l e y e s ; o l a fijación de e n t r e l o s p r o b l e m a s de c o n s t i t u c i o n a l i d a d y de técnica A h o r a b i e n , a d i f e r e n c i a de l o que s u c e d e c o n e l e n l a solución operar no p u e d e n legislativa. c o n t e n i d o m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s otorgada por nuestro Tribunal Constitucional, de acompañamiento n i l a función c o n s t i t u c i o n a l razón la de que estas leyes no gozan de un como límites c o n s t i t u c i o n a l e s a l c o n t e n i d o m a t e r i a l d e l a s l e y e s {por l a s e n c i l l a reconocimiento (pues c o n s t i t u c i o n a l específico) n i l a e s p e c i a l i d a d p r o c e d i m e n t a l l e g i s l a t i v o o r d i n a r i o o común). De l o expuesto, algunos aspectos resaltamos tramitación d e l a s mismas s e efectúa p o r e l p r o c e d i m i e n t o a c e r c a de l a sujeta n a t u r a l e z a jurídica de e s t a s l e y e s : a) l a l e y de acompañamiento e s u n a l e y o r d i n a r i a más, n o d e P r e s u p u e s t o s , en el una sus contenidos legislador t a n sólo a l o s límites Ordenamiento c o n s t i t u c i o n a l democrático que q u e d a m a t e r i a l e s que e l de su l i b e r t a d de impone a e s t a categoría de l e y ; b) en e l e j e r c i c i o por a t r i b u i r a estas leyes constitucional de exclusivo dentro d e l prevé configuración n o r m a t i v a h a a p o s t a d o expreso. dominio esta respeto Se t r a t a función c o n c r e t a , c a r e n t e de r e c o n o c i m i e n t o de u n a opción l e g i s l a t i v a constitucional, que del juicio es legítima d e s d e l a perspectiva del legislador, p o r l o que él puede d e c i d i r s e g u i r c o n o erradicarla, siempre práctica, m o d i f i c a r l a a l o s límites que e l O r d e n a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l política económica e x p r e s a d a p a r a l a s l e y e s o r d i n a r i a s ; c) e s a función de vinculación c o n l a omnipresente en l o s P r e s u p u e s t o s de e s t a s p r e d e t e r m i n a u n c o n t e n i d o muy a m p l i o y heterogéneo de l a s l e y e s acompañantes; d) l a delimitación d e l ámbito m a t e r i a l l e y e s de p r e s u p u e s t o s ; ahora b i e n , no v a l e n p a r a l e y e s p r e s e n t a p r o b l e m a s p r o p i o s , p e r o también comunes c o n l a s l a s l e y e s de acompañamiento l o s límites d e r i v a d o s de l a función c o n s t i t u c i o n a l y l a e s p e c i a l i d a d p r o c e d i m e n t a l e n l o s términos e x p u e s t o s p o r l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e e l artículo 134.2 CE. b) El contenido que en la. práctica l e g i s l a t i v a . Dada l a función e l l e g i s l a d o r está o t o r g a n d o a e s t a s l e y e s , e l c o n t e n i d o de l a s m i s m a s está s i e n d o en l a práctica muy a m p l i o y heterogéneo. Además, c o n t e n d e n c i a p r o g r e s i v a a l a expansión m a t e r i a l y c o n 504 e v i d e n t e s p r o b l e m a s de técnica Algunas oimibus"^^^ características legislativa"'. de estas "espectaculares leyes destacamos seguidamente. En p r i m e r l u g a r , l a h e t e r o g e n e i d a d de c o n t e n i d o s m a t e r i a l e s . P o r e j e m p l o , e n e l ámbito e s t a t a l a c o g e n d i s p o s i c i o n e s a g r u p a d a s en tres títulos {medidas fiscales, medidas administrativas y m e d i d a s d e l o r d e n s o c i a l ) , que a f e c t a n a buena p a r t e de l a s l e y e s d e n u e s t r o O r d e n a m i e n t o jurídico público. En aumenta. E n t e r c e r l u g a r , l a muy d e f i c i e n t e técnica l e g i s l a t i v a . relación a e s t a característica, d e s t a c a m o s d o s a s p e c t o s . De u n l a d o , p o r e j e m p l o e n e l ámbito e s t a t a l , b a j o u n a misma denominación técnico-jurídica s e c o b i j a n t r e s p a q u e t e s d e m e d i d a s ( f i s c a l e s , a d m i n i s t r a t i v a s y o r d e n s o c i a l ) , que t i e n e n s u o r i g e n en de de Departamentos un contenido Ministeriales propio y distintos. habida Esa cuenta peculiar de que estructuración m a t e r i a l c o n d u c e a a f i r m a r que e s t a s l e y e s c a r e c e n definido, muchísimas m a t e r i a s p o t e n c i a l m e n t e s e e n c u e n t r a n e n c o n d i c i o n e s encajar en t a n amplio, generoso y c a s i Además, s i b i e n p u e d e e l contenido muy dificultosa delimitar de de universal contenido medidas de y de (como legislativo. factible, fiscales, casi resultar fácil, o a l menos l a tarea En segundo lugar, su contenido expansivo. Como hemos a n o t a d o , e n c a d a versión a n u a l , s a l v o l a de 1 9 9 7 , e l c o n t e n i d o l a s denominadas calificarse puede c o n c r e t a r l o s c o n t e n i d o s de l a s m e d i d a s d e l o r d e n s o c i a l , imposible, o irrealizable, l o s contenidos propios leyes) m e d i d a s a d m i n i s t r a t i v a s . Así, e s t a s últimas p u e d e n a m p a r a r así v i e n e s u c e d i e n d o e n l a práctica de e s t a s c l a s e d e actuación de l o s p o d e r e s públicos s o b r e ello, podemos a f i r m a r l a carencia de l a s cualquier los distintos o, s i s e s e c t o r e s de l a a c t i v i d a d pública, e s p e c i a l m e n t e l a económica. P o r de o b j e t o p r e c i s o leyes. quiere, l a indeterminación d e l o b j e t o d e e s t a s Por ejemplo, en el nivel estatal, la tendencia ha sido en líneas generales al alza: la primera (Ley 22/1993) reformaba 16 leyes; la segunda (Ley 42/1994), 32 normas legales; la tercera (Ley 13/1995), se disparaba a 7 1 ; la cuarta (Ley 66/1997), con un notable descenso, retocaba Y todo ello, s i n contar las derogaciones de numerosísimas normas reglamentarias, aspecto éste que se da sobre todo en las últimas leyes de acompañamiento. aproximadamente 50 leyes; la quinta (Ley 50/1998) vuelve a incrementar el número de refornws legislativas: un total de 62 disposiciones legales. 118 A s í , las llama García de Enterría, E . , " L a Democracia y e l lugar de l a l e y " , El Derecho, la Ley y el Juez, M a d r i d , 1997. 505 De o t r o l a d o , c o n t r a r i a m e n t e a l a g e n e r a l i d a d y abstracción que se p i d e a l a s l e y e s , como h a d e n u n c i a d o l a d o c t r i n a , esta modalidad reglamento l e g i s l a t i v a i n c o r p o r a normas casuísticas y de d e t a l l e , que de u n a norma c o n r a n g o de l e y . De ahí que s e h a y a s o b r e t o d o e n e l ámbito t r i b u t a r i o , más c e r c a n a s o p r o p i a s de u n h a b l a d o de u n a "reglamentarización" d e l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s . En el conclusión, estas l e y e s , desde l a p e r s p e c t i v a de l a en técnica l e g i s l a t i v a , p l a n t e a n p r o b l e m a s de lógica m a t e r i a l , s e n t i d o de que s e f r a g m e n t a n en v a r i a s p a r t e s que i n t e g r a n tienen un origen legal distinto, a l s e r redactadas por c o n t e n i d o s muy d i v e r s o s ; y de lógica f o r m a l , p u e s l a s d i f e r e n t e s partes en Departamentos M i n i s t e r i a l e s d i v e r s o s . Y e l l o pese a p r e s e n t a r s e un s o l o c u e r p o y, p o r t a n t o , c o n a p a r e n t e e s t r u c t u r a homogénea. c) La tramitación perspectiva, parlamentaria de estas leyes. Desde e s t a apuntamos l a s s i g u i e n t e s a s p e c t o s . En p r i m e r l u g a r , l o s p a r a l e l i s m o s ( t e m p o r a l y orgánico) c o n la ley tramitación de l a l e y de p r e s u p u e s t o s . se tramita por e l procedimiento Hemos v i s t o q u e e s t a legislativo ordinario presenta a l a aspecto de p r e v i s t o e n l o s Reglamentos P a r l a m e n t a r i o s . Pese a e l l o , que acompaña. No E l paralelismo en e l p l a n o distintas es casi total en e l p a r a l e l i s m o s c o n l a tramitación d e l a l e y de p r e s u p u e s t o s temporal"". orgánico, d a d o en e l caso que s o n Comisiones Parlamentarias de p r e s u p u e s t o s , baja como de l a s que c o n o c e n l o s d o s p r o y e c t o s l e y . A s í , e n e l ámbito e s t a t a l , l a alta; y d e l p r o y e c t o de l e y t a n t o de l a Cámara de l e y de Hacienda l a Comisión de P r e s u p u e s t o s tratándose d e l proyecto acompañamiento, l a Comisión Economía, C o m e r c i o y H a c i e n d a d e l C o n g r e s o de l o s D i p u t a d o s , del Senado. En de que s e g u n d o l u g a r , e n e l ámbito e s t a t a l , d e l Gobierno sobre e l r e q u i s i t o y l a Comisión de Economía y l a conformidad p a r a l a tramitación de e n m i e n d a s e n l o s términos d e l artículo 134.6 CE, l a práctica p a r l a m e n t a r i a s e h a c o n s o l i d a d o a c e r c a de l a tramitación d e l a s l e y e s d e ha sido l a de no considerar necesaria l a acompañamiento A l respecto, véase C a z o r l a Prieto, L . M . , Las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario. Stis problemas de M a d r i d , 1998, pp. 5 7 - 6 1 , que detalla la tramitación parlamentaria en el tiempo de ambas leyes en los últimos años. constitucionalidad, 506 conformidad g u b e r n a m e n t a l que muy criticable. expresa Hemos e l precepto. expuesto que Práctica de los que parlamentaria las leyes R e g l a m e n t o s d e l a s Cámaras p a r l a m e n t a r i a s s e l l e g a a q u e e n t o d a s (también aumento l a s no p r e s u p u e s t a r i a s ) de créditos sujetas o l a s enmiendas de de impliquen disminución ingresos presupuestarios de enmiendas quedan a los a l a exigencia del conformidad de ley de gubernamental"''. P o r t a n t o , "en p r i n c i p i o " , p a r a l a tramitación preceptos proyecto acompañamiento que i m p l i q u e n aumento de créditos o disminución de i n g r e s o s debe e x i g i r s e l a c o n f o r m i d a d g u b e r n a m e n t a l " ' . E n t e r c e r l u g a r , l a tramitación p a r l a m e n t a r i a de l a s l e y e s de acompañamiento que h a s t a ahora se han aprobado suponen un desconocimiento materias son y ( o , s i s e q u i e r e , u n a q u i e b r a ) de l a r e g l a de l a como las fiscales, administrativas y especialización p a r l a m e n t a r i a . P o r e j e m p l o , e n e l ámbito e s t a t a l , tan dispares s o c i a l e s , a l i n c o r p o r a r s e t o d a s e l l a s e n u n sólo p r o y e c t o de l e y , c o n o c i d a s p o r u n a s o l a Comisión Hacienda en e l Senado). (como hemos a p u n t a d o , l a de de l a especialización Economía, C o m e r c i o y H a c i e n d a e n e l C o n g r e s o , y l a d e Economía E l respeto p a r l a m e n t a r i a exigiría u n c o n o c i m i e n t o de e s t a s m a t e r i a s p o r l a s C o m i s i o n e s l e g i s l a t i v a s e s p e c i a l i z a d a s e n l o s ámbitos t r i b u t a r i o , administrativo y laboral, de l e y d i s t i n t o s ' ^ . Por los último, l a p r e m u r a y l a s p r i s a s e n e l c u m p l i m i e n t o de Esto es, se ha s o s t e n i d o que• l a a través, p o r t a n t o , de t r e s p r o y e c t o s trámites p a r l a m e n t a r i o s . tramitación d e e s t a s l e y e s d e acompañamiento, d a d o s u p a r a l e l i s m o t e m p o r a l c o n l a de p r e s u p u e s t o s , s e l l e v a a c a b o s i n r e s p e t o a l s o s i e g o que d e b e p r e s i d i r e l t r a b a j o p a r l a m e n t a r i o , máxime c u a n d o se t r a t a d e d i s c u t i r y d e b a t i r s o b r e m a t e r i a s t a n heterogéneas. debemos a p u n t a r q u e h a s t a l a f e c h a sólo l a p r i m e r a Ahora bien, Véase e! apartado I V . 2 del Capítulo Cuarto. 121 Decimos 'en p r i n c i p i o " , por las dificultades de aplicación d d artículo 134.6 C E en este ámbito. E n efecto, l a ley de .icompañaniiento se tramita paralelamente a l a de Presupuestos, por tanto todavía no hay créditos (ingresos) ni gratos presupuestarios aprobados, a que se refiere aquel precepto constitucional. Se trata de un aspecto problemático que ninguno de los autores que han formulado severas críticas a estas leyes ha denunciado. U n a referencia a este problema se encuentra en la intervención d d Diputado García-Margallo, por aquel entonces adscrito a la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda, c o n ocasión de l a tramitación d e l proyecto de ley de acompaflamiento que habría de convertiBe e n primera ley de acompañamiento, ia L e y 22/1993. Véase. Dkirio de Sesiones del Congreso de los Diputados, año 1993. V Legislatura, núm. 7 0 , Comisión de Economía, Comercio y Hacienda, sesión núm. 7 , celebrada d jueves 11 de noviembre de 1993, pp. 2182-2186. " ' Sobre este aspecto, volveremos (apartado V . 2 . D ) al enumerar algunas propuestas de reforma de las actuales leyes de acompañamiento. 507 de l a s leyes de de acompañamiento urgencia. temporales, se o, ha sido tramitada de otra por e l o l a procedimiento Las denunciadas dicho "estrechuras" forma, "atropellamientos" tan técnicas y f u g a c i d a d c o n que d e b e n d i s c u t i r s e en s e d e p a r l a m e n t a r i a m a t e r i a s dispares, afirma p o r buena parte de l a d o c t r i n a , p u e d e d i f i c u l t a r l a función de p u b l i c i d a d y explicación p a r l a m e n t a r i a s , así como l a de integración pública de i n t e r e s e s por l a s Cortes Generales más o p o r l o s P a r l a m e n t o s autonómicos. atrevidos afirman que en l a actual Incluso un l o s autores tramitación p a r l a m e n t a r i a de l a s l e y e s de acompañamiento g e n e r a "desapoderamiento" o s i se funcional un d e l Parlamento "reduccionismo favor d e l Gobierno, quiere parlamentario", c o n t r a r i o a l p r i n c i p i o democrático'^^. C) Los problemas c o n s t i t u c i o n a l e s estas leyes. a) provocando El malestar y la crítica leyes. que p u d i e r a n p r e s e n t a r generalizada Las posibles juristas. que tachas viene de l a aprobación de estas i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Desde s u aparición, e s t a s l e y e s h a n c r e a d o u n m a l e s t a r g e n e r a l i z a d o e n l a c o m u n i d a d de E n e l ámbito d o c t r i n a l , disciplina sobre todo p o r quienes c u l t i v a n l a se ha d e n u n c i a d o que e s t a s d e l Derecho f i n a n c i e r o , l e y e s s u p o n e n u n a t e n t a d o d i r e c t o c o n t r a l a técnica l e g i s l a t i v a , e i n c l u s o c o n t r a e l Ordenamiento constitucional'^*. P o r lodos, Cazorla Prieto, L . M . , Las llamailiis leyes tle acompañamiento presupuestario. 1998. 124 Sus prol>leinas tle coustitucionaliilad, Madrid, A c e r c a de las leyes de acompañamiento presupuestarias pueden consultarse los siguientes trabajos: A b r i l Abandín, E . , " L a política tributaria para 1995: L e y de Presupuestos Generales del Estado y L e y de Medidas Fiscales, AdministratiVíts y del O r d e n S o c i a l " , PGP, Aja. E . , "Valoración general", Informe ComimUlades del Estado", Comentarios tribiaaria, a la Constitución española tle 1978, Alzaga V i l l a m i l , O . , Madrid, 1998; A l o n s o González. L . M . , Jurisprudencia Tributarla, núm, 14, 1994; constitucional Autónomas 1996, Barcelona, 1997; Albiñana García-Quintana, C , "Artículo 134. L o s Presupuestos M a d r i d , 1993; Alvarez Sacristán, J . , "Anomalías queridas y no queridas en la redacción de las leyes". Tapia, mayo-junio de 1996; Antón Pérez, núm. 4 7 , 1994; Bocanegra leyes de acoinpañaiiüento Fiscal, núm. 9 , 1997; J . A . , " L a L e y de < Acompañamiento> a la de Presupuestos Generales del Estado. Normas fiscales". Actualidad de los Presupuestos", Revista presupuestario. del Sus problemas Aragonesa Sierra. R . . "Observaciones sobre el régimen jurídico de la empresa nacional Santa Bárbara y l a posible inconstitucionalidad de las leyes de acompañamiento de Administración Pública, núm. 15, 1999; Cazorla Prieto, L . M . , Las llamadas de constitucionalidatl, M a d r i d , 1998; del mismo autor, "Propuestas de reforma de la actual configurxión de las llamadas (desde la perspectiva constitucional), M a d r i d , 1997; Falcón y T e l l a , R . , " L e y e s de leyes de acompañamiento presupuestario", CT, núm. 8 5 , 1998; Cubero T r u y o , A . M . , " L a s leyes de acompañamiento". Quincena mismo autor. La simplijicadón del ordenamiento trilmtario Presupuestos y Leyes de Acompañamiento: un posible fraude a la Constitución", Quincena Fiscal, núm. 2 2 , diciembre de 1994; y " L e y de Presupuestos y < Leyes de Acompañamiento>", presentación del libro Medidas Fiscales para 1997, M a d r i d , 1997; Ferreiro Lapatza, J . J . , "Derecho presupuestario y técnica legislativa", ñ£DF, núm. 87, 1995; García de Enterría, E . y Menéndez Menéndez, k.. El Derecho, la Ley y el Juez. Dos estudios, M a d r i d , 1997; García M o r a g o . H . . " A proposit de les Neis d'acompanyament", Catalunya Acompañamiento o el s i n v i v i r del Derecho", Tribima (Sobre las singularidades 104. Fiscal, de la reserva de ley en materia presupuestaria), Municipal, 31 de diciembre de 1998; Martín Queralt, J . , " L a L e y de y Constitución (Aspectos constitucionales de los Presupuestos Generales del Estado y abuso de las fomias jurídicas por el G o b i e r n o ) " . REDF, 1999 (monográfico en homenaje al professor F . Sáinz de Bujanda) y " L a s leyes de acomp.Tñamiento: sobre el abuso de las formas jurídicas p o r el 508 E n e l ámbito p a r l a m e n t a r i o , también h a n s i d o muchos l o s q u e se han pronunciado no h a y que diversos en c o n t r a olvidar recursos de e s t a que de modalidad legislativa'^*. pendientes de contra Además, se e n c u e n t r a n resolución inconstitucionalidad p r e c e p t o s de l e y e s de acompañamiento'^*. También o t r o s Estado'"; órganos s e h a n p r o n u n c i a d o a l r e s p e c t o , s i d e l Poder Judicial'^*; e l Consejo órganos b i e n de f o r m a no t a n c o n t u n d e n t e ; p o r e j e m p l o , e l G o b i e r n o d e l e l Consejo General Económico y S o c i a l ' ^ ' ; e l C o n s e j o de E s t a d o " " ; y otros c o n s u l t i v o s autonómicos"'. T o d o s c o n v i e n e n e n a f i r m a r l a d e f i c i e n t e técnica l e g i s l a t i v a inherente tachas a esta f o r m a de legislar. P e r o también se invocan se ha una de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d . en l e y de En e s t e último s e n t i d o , puede l l e g a d o a a f i r m a r q u e l a inclusión i n j u s t i f i c a d a materias acompañamiento de d e t e r m i n a d a s comportar: Gobierno", RCU, Liis llmmulas núm. 5 , 1999; OlaWe Martín, T . . " L e y de Presupuestos versus Ley de Acompíiñamiento", Impuestos, núm. 2 4 , 1995; y * L a Sus problemas ile coustiíucionalidad, M a d r i d , 1998; Sánchez Blázquez, V . M . , " L a s Leyes de núm. 150, 1999. eonstitucionaüdad de la L e y de Acoivipañamiento", Expartsiótt, 7 de febrero de 1997; Rodríguez Bereijo, A , , "Prólogo" a l libro de C a z o r l a Prieto, L . M . , leyes de iicampañmnknto presupuestario. Presupuestos y las Leyes de Acompailamiento", WFHP, 125 E n el .ámbito estatal, destacan las intervenciones en sede parlamentaria del Diputado de Izquierda Unida S r . Ríos Martínez, u n beligerante detractor de estas leyes. También puede consultarse el Acuerdo de la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda del Congreso de los Diputados de fecha 11 de nüvembre de 1997 {Diario de Se.tiones del Congreso de los Diputados, núm. 3 3 0 , sesión núra. 2 7 , martes U de novembrede 1997, pp. 9822-9823). '•^^ E l que posiblemente ha tenido mayor resonancia es el interpuesto p o r el G r u p o Parlamentario Socialista contra la L e y 50/1998, en c u y a tramitación parlamentaria se introdujeron a última hora en e l Senado disposiciones tan importantes como la reguladoiíi de las fundaciones s-initarias o l a subvención por importe de u n billón de pesetas a compañías eléctricas. ''' 128 Véase el A c u e r d o d e l C G P J de octubre de 1996, por el cual se encomienda a la Comisión de Estudios y Documentación de la E s c u d a Judicial " l a preparación de una refundición de leyes sustantivas reformadas por ¡as últimas leyes fiscales, adtninistralivas y d d orden social para su remisión al TribuiKil Supremo, la A u d i e n c i a Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia, que la pondrían a disposicitín del conjunto de los órganos jurisdiccionales". También del C G P J , sus Informes acerca de los anteproyectos de leyes de acompafiamiento (por ejemplo, el Informe de 15 de octubre de 1997, en relación a determinados preceptos del anteproyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que habría de acompañar a l a L e y de Presupuestos para 1998). 129 E n sus Informes acerca d e los anteproyectos y proyectos de leyes de acompañamiento (por ejemplo, tos Informes sobre el anteproyecto de ley de medid.is fiscales, administrativas y del orden social, presentado en e l Congreso de ios Diputados en fecha octubre de 1996; o en relación a l proyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social, presentado en el Congreso de los Diputados en fecha octubre de 1997). " " Por ejemplo, puede verse el Dictamen núm. 3445/1996, de 3 de octubre, sobre determinados preceptos del anteproyecto de L e y de Medidas Fiscales, Administrativas y del Ordre Social (Consejo de Estado. Recopilación de la doctrina legal, 1996; B O E , M a d r i d , 1997, pp. 45 y ss); o el Dictamen de 25 de septiembre de 1997, en relación a los artículos 13, 65 y la Disposición derogatoria única del anteproyecto de L e y de Medidas Fiscales, Administrativas y del O r d e n S o c i a l , que había d e acompañar a l a L e y de Presupuestos para 1998. " ' Así, el Consejo Consultivo de Cataluña, e n sus Dictámenes núm.: 201/1997, de 18 de febrero, en relación a la L e y estatal 13/1996, de emesos peí Consell Considtiu de la Generalitat de Catalunya, 1996E n u n Informe de marzo de 1999 elaborado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, se admite que Comisión de Economía, Comercio y Hacienda, año 1997, V I legislatura, núm. 242, 1996; Santamaría Pastor, J . A . , " E l sistema de fuentes del Derecho en los primeros cincuenta años de vida de la < R e v i s t a de Administración Pública> (1950-1999)", la ley d e acompañamiento podría plantear "serios problemas de constitucionalidad" (referenciado en en El País de 8 de j u l i o de 1999). 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (Diadmens Administrativas y del Orden Social (Butlletl Oflciul del Parlament adraini-strativas. fiscales y de adaptación a! euro (Butlletl Oficial 1997, Barcelona, 1998, pp. 125 y ss); 206/1998, d e ó de marzo de 1998, en relación a la L e y estatal 56/1997, de 3 0 de diciembre, de Medidas Fiscales, tle Catalunya núm. 263, de 11 de marzo de 1998, p p . 21306-21316); y sobre todo el de Catalimya, núra. 3 5 9 , de 2 9 de diciembre, pp. 28538-28652). 210/1998. de 29 de diciembre, enretación al Dictamen de l a Comisión de Economía, Finanzas y Presupuestos sobre e l proyecto de ley catalana de medidas del Parlament O el Consejo Consultivo de Andalucía, en su Dictamen núm. 117/19%, de 25 de octubre, sobre el anteproyecto de ley por el que se aprueban Medidas Fiscales, de Responsabilidad C o n w b l e , Contratación Administrativa, Patrimonio, Función Pública y Asistencia Jurídica a Entidades de Derecho Público (Consejo Consultivo de Andalucía, Recopilación de la doctrina legal 1996, T o m o I, Granada, 1998, pp. 5 9 y ss). 509 restricción ilegítima de l a s c o m p e t e n c i a s d e l p o d e r l e g i s l a t i v o ; una a t e n t a d o c o n t r a e l p r i n c i p i o de s e g u r i d a d jurídica; u n f r a u d e a l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l y a l a Constitución. b) La función ha apuntado que configuradas pudieran hasta legislativa. leyes, l a fecha No c o n d e m a s i a d a convicción s e p o r l a forma en que han sido normativa), tales (que no como categoría generar u n a restricción ilegítima de l a s c o m p e t e n c i a s ( e s t a t a l , artículo 66.2 CE; o autonómico, estatutarios). del poder l e g i s l a t i v o de c o n f o r m i d a d con l o s correspondientes preceptos Hemos v i s t o q u e e s t a s l e y e s e n s u tramitación p a r l a m e n t a r i a p l a n t e a n u n a problemática específica: l a f a l t a de especialización p a r l a m e n t a r i a . Además, p o r l o s c o n d i c i o n a m i e n t o s que l o s parlamentarios debaten estas leyes, temporales se alega con l a vulneración d e l a p u b l i c i d a d y explicación p a r l a m e n t a r i a s y l a integración pública de i n t e r e s e s , así como e l d e s a p o d e r a m i e n t o f u n c i o n a l d e l P a r l a m e n t o en f a v o r d e l Gobierno. En este aspecto, mantenemos l o s i g u i e n t e : a) l a s l e y e s de in toto contrariasa l sino acompañamiento n o p u e d e n s e r c o n s i d e r a d a s más b i e n concreto del poder l o contrario: de artículo 66.2 CE o a l c o r r e s p o n d i e n t e p r e c e p t o e s t a t u t a r i o , s o n u n a manifestación d e l mismo; b) a l en e s t a s leyes para i g u a l q u e s u c e d e c o n e l r e s t o de l e y e s , d e b e a c u d i r s e a l examen l a s disposiciones incluidas En e s t e sentido, a p r e c i a r y c o n c l u i r u n a restricción ilegítima de l a s c o m p e t e n c i a s legislativo. sostenemos l a misma posición que l a m a n t e n i d a e n relación a l a l e y de aspecto: leyes, presupuestos en l a (Capítulo C u a r t o ) . Además, debemos e n f a t i z a r s o b r e e l s i g u i e n t e es p r e c i s o a n a l i z a r l a s c i r c u n s t a n c i a s concurrentes en este caso de acompañamiento, para verificar c a d a u n o de l o s p r o c e d i m i e n t o s l e g i s l a t i v o s de aprobación de l a s c o n c u r r e n c i a d e auténticas r e s t r i c c i o n e s i n d e b i d a s a l a actuación p a r l a m e n t a r i a . Dicho a le s t i l o d e l voto p a r t i c u l a r d e l L. López G u e r r a e n l a STC 7 6 / 1 9 9 2 : s i h a y d a t o s magistrado o b j e t i v o s que p e r m i t a n s u p o n e r que e l l e g i s l a d o r ha v i s t o r e d u c i d a s u c a p a c i d a d de examen d e l a norma c o n t r o v e r t i d a . E n e s t e c o n t e x t o , a e f e c t o s de u n a e v e n t u a l declaración de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e l el dato de l a función i n t e g r a t i v a precepto c o n t r o v e r t i d o d e l a l e y de acompañamiento, podría s e r o p e r a t i v o d e i n t e r e s e s • públicos, como 510 manifestación d e l p r i n c i p i o democrático. c) La seguridad jurídica. L a t a c h a de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d más d e n u n c i a d a e s l a r e f e r i d a a l a vulneración d e l a s e g u r i d a d jurídica (artículo 9.3 C E ) . L o s a r g u m e n t o s a f a v o r d e l a misma serían l o s s i g u i e n t e s : a) l a función de l a l e y de acompañamiento presupuestaria p r e d e t e r m i n a un contenido concreto de l a misma, se de s u e r t e q u e s i i n c o r p o r a m a t e r i a s violaría contenido e l principio de seguridad extrañas a e s e c o n t e n i d o jurídica; b) conforme a l y función que s e o t o r g a a l a seguridad jurídica e n l a a l contenido d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l de l o s límites m a t e r i a l e s de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s ex artículo 134.2 CE, l a regulación de materias tradicionalmente codificadas en leyes de acompañamiento iría e n c o n t r a d e l p r i n c i p i o d e l artículo 9.3 CE; c) l a muy d e f i c i e n t e técnica de falta legislativa de claridad, de e s t a s de leyes (que de provoca problemas confusión, material, de identificación de l a norma, de h e t e r o g e n e i d a d otros muchos) , más de llega acusada que e n l a s l e y e s entre presupuestos y expansión (incluso, material l o s años e n que e l desbordamiento a s u p u n t o más álgido, d u r a n t e e l período 1 9 8 5 - 1 9 9 2 ) , atentaría c o n t r a l a c e r t e z a d e l D e r e c h o . N u e v a m e n t e , debemos t r a s l a d a r y d a r p o r r e p r o d u c i d a s l a s a r g u m e n t a c i o n e s s u s c r i t a s e n relación a l p r i n c i p i o d e jurídica e n e l ámbito d e l c o n t e n i d o estatales (Capítulos Q u i n t o y seguridad de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s válidas p a r a l a s leyes Sexto), acompañantes. E s p e c i a l m e n t e , en r e i t e r a m o s : sólo s i l a n o r m a u b i c a d a l a l e y acompañante, o e n c u a l q u i e r o t r a l e y , g e n e r a e n s u s lo que el Tribunal Constitucional denomina declarada destinatarios "incertidumbre r a z o n a b l e m e n t e i n s u p e r a b l e " , deberá s e r p o r vulneración d e l a s e g u r i d a d inconstitucional artículo 9.3 CE. d) La doctrina sobre el contenido jurídica d e l del fraude de l a ley a l a jurisprudencia de presupuestos. constitucional Muchos autores sostienen que l a s l e y e s de acompañamiento e n s u configuración a c t u a l i n c u r r e n e n f r a u d e de l e y c o n s t i t u c i o n a l . E l r a z o n a m i e n t o : al acometer estas leyes aquello "burlan" que p r e c i s a m e n t e su doctrina prohibió e l límites Tribunal Constitucional sobre materiales a l contenido de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s . 511 En defensa del referido d e l Título fraude c o n s t i t u c i o n a l , se d e l Código trae e l que artículo 6.4 Preliminar Civil, p r e s c r i b e : " L o s a c t o s r e a l i z a d o s a l amparo d e l t e x t o d e u n a norma que p e r s i g a n u n r e s u l t a d o p r o h i b i d o p o r e l o r d e n a m i e n t o jurídico, o c o n t r a r i o a él, s e considerarán e j e c u t a d o s no impedirán l a d e b i d a de eludir". tratado Aplicada esta en f r a u d e a de l e y y hubiere de aplicación de l a norma q u e s e categoría resultaría: " e l a c t o " , l a s leyes acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s l a l e y de acompañamiento; " a l amparo d e l t e x t o de u n a norma", e l artículo 66.2 CE; y " e l r e s u l t a d o p r o h i b i d o p o r e l o r d e n a m i e n t o jurídico, o c o n t r a r i o a él", l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e e l c o n t e n i d o m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . Esta nuestro olvidarse predicable legales construcción jurídica que puede p a r e c e r que de (esto l a referida l a s leyes es, el jurisprudencia prohibido e l artículo debe impecable, a es a l j u i c i o , presenta a l g u n o s p r o b l e m a s . P o r un l a d o , no debe constitucional no de o t r a s o 6.1 contrario de p r e s u p u e s t o s , resultado normas Ordenamiento en leyes jurídico q u e e x p r e s a d e l Código C i v i l c o n s i s t e e n l a prohibición de i n c l u i r d e t e r m i n a d a s m a t e r i a s de p r e s u p u e s t o s , de l a s l e y e s plantea que e n nada a f e c t a r a l ámbito Por del material esta de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s ) . un problema formal: l a ausencia o t r o l a d o , d e s d e l a p e r s p e c t i v a d e l j u i c i o de c o n s t i t u c i o n a l i d a d , doctrina p r e c e p t o c o n s t i t u c i o n a l i n f r i n g i d o . De n a d a s i r v e r e f e r i r s e a u n a i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d p o r f r a u d e a l o s p r i n c i p i o s i n s p i r a d o r e s de la Constitución, a s u espíritu o a l a función toda que según e l puede como e x i g e e l Ordenamiento constitucional cumple l e y , s i no precisarse e l precepto c o n s t i t u c i o n a l i n f r i n g i d o , artículo 33 LOTC'^^. D) El futuro de esta modalidad legislativa: algunas soluciones. Con l a finalidad de garantizar una adecuada técnica A l respecto, por ejemplo, véase l a S T C 226/1993. de 8 de julio ( B O E de 2 de agosto), F J . 2 : " T o d a pretensión de inconstitucionalidad ha de basar s u fundamento normativo directo y más próximo en atención al objeto del recurso, lo que exige al demandante un esfuerzo de delimitación y precisión aquí no consumado". 512 legislativa leyes, 1. y más c o r r e c t a tramitación p a r l a m e n t a r i a de estas que serían f a c t i b l e s u n a s e r i e de s o l u c i o n e s o r e m e d i o s , En p r i m e r alguna, lugar, aquéllas de éste que, s i n i m p l i c a r l a exclusiva en un f u t u r o desea brevemente apuntamos. reforma del seguir legislativa legislador dependen voluntad ( s i efectivamente u t i l i z a n d o e s t a modalidad legislativa). Destacamos: a) l a fragmentación d e l a s a c t u a l e s l e y e s de acompañamiento e n l e y e s d i s t i n t a s . Así, e n e l ámbito e s t a t a l , l a tramitación de tres proyectos de l e y i n d e p e n d i e n t e s , referidos a l a materia {cada proyecto fiscal, de a d m i n i s t r a t i v a y l a b o r a l . De e s t a f o r m a , s e garantizaría sería conocido por la Comisión Legislativa e l p r i n c i p i o d e l a especialización p a r l a m e n t a r i a ley c o r r e s p o n d i e n t e , y n o , como h a s t a a h o r a , p o r u n a s o l a Comisión); b) para y garantizar de que a l a las funciones pública del de deliberativas, intereses de un esto ley de sería de publicidad conveniente conseguir la que integración tramitación proyecto de acompañamiento a d q u i r i e r a una e n t i d a d p r o p i a ; partir d e l establecimiento s e podría calendario p a r l a m e n t a r i o p r o p i o , d e s l i g a n d o t e m p o r a l aunque n o tramitación de e s t o s t r e s p r o y e c t o s presupuestos. materialmente temporal de l e y r e s p e c t o d e l d e Se evitarían así l a s p r i s a s y l a presión p u e d e n d a r s e e n e l examen p a r i a r a e n t a r i o d e e s t a s l e y e s ; c) en defensa de l a s e g u r i d a d jurídica y de u n a c o r r e c t a de l e y e s generales técnica l e g i s l a t i v a , la modificadas Por facilitar ejemplo, los ley solicitar de e l l e g i s l a d o r podría a c u d i r a l a técnica d e p o r l a s l e y e s d e acompañamiento. intervenir leyes. Hacienda para Por de refundición d e t e x t o s e n l o s s u p u e s t o s reiteradamente lado, otro también e l G o b i e r n o p u e d e parlamentaria de de l a tramitación años estas y d e muy p o s i t i v a s p u e d e n c a l i f i c a r s e del Ministerio a l o s demás M i n i s t e r i o s que r e m i t a n presupuestaria antes control. e l de p r o p u e s t a s l a s d e c i s i o n e s de sus textos sobre a los últimos Economía acompañamiento d e l verano, e f e c t o s de u n mayor 2. E n o t r o n i v e l , podemos a p u n t a r presupuestos): de r e f o r m a legislativa, dos ( l a primera, y a formulada e n sede de l e y de 513 a) contenido otro l a introducción e n n u e s t r o O r d e n a m i e n t o de u n trámite s e m e j a n t e a l d e l artículo 130 RC, r e l a t i v o a l a calificación d e l de l a s l e y e s orgánicas p o r l a Mesa de l a Cámara; p o r como se prevé en Francia (artículo 119.1 d e l Reglamentos las materias y Alemania (artículo 96 d e l lado, R e g l a m e n t o de l a Asamblea N a c i o n a l ) parlamentarios consideradas b) los la podrían R e g l a m e n t o d e l P a r l a m e n t o F e d e r a l alemán), n u e s t r o s d e l i m i t a r c o n precisión financiera; finanziaria, de de n a t u r a l e z a de l a legge a l i g u a l que s u c e d e en I t a l i a e n 1988 c o n l a r e f o r m a de s e podría c o n t e m p l a r e n leyes una de Autónomas, de a esta que la la ley Presupuestaria, precisa Ahora de o en l a s c o r r e s p o n d i e n t e s l a s Comunidades contenidos lo que toca contenidos Ley General generales presupuestarias ( a l menos, bien, delimitación acompañamiento financiera). General a (aunque los por no materia propuesta desconocemos p r e s e n t a u n p r o b l e m a : l a a u s e n c i a de r e s i s t e n c i a p a s i v a de l a L e y Presupuestaria, inidóneas) p a r a que las o de l a s h o m o l o g a s autonómicas, f r e n t e de forma leyes Refundido que éstas de de son aptas reformar últimas Texto aquéllas. De h e c h o , y a hemos acompañamiento vehículo General l a Ley l a s leyes de acompañamiento, expuesto"^ de reforma presupuestarias Presupuestaria e s t a t a l e s han c o n s t i t u i d o e l p r i n c i p a l de 1 9 8 8 . del actual E) Una valoración final. D e s d e l a p e r s p e c t i v a de s u c o n s t i t u c i o n a l i d a d , l o s límites al contenido material de las leyes de acompañamiento presupuestarias límites afirmarse categoría efectos h a n de s e r a n a l i z a d o s de idéntica f o r m a que l o s de cualquier l e y o r d i n a r i a . No in toto, esto puede a l contenido q u e l a l e y de acompañamiento normativa e n sí misma, e s como A los sea i n c o n s t i t u c i o n a l . de e m i t i r en s u c a s o e l j u i c i o de c o n s t i t u c i o n a l i d a d , de naturalmente, sus l o que sí debe h a c e r s e e s e l análisis c o n c r e t o d i s p o s i c i o n e s . En e s t e s e n t i d o , p o r u n l a d o , r e s p e c t o de l a Apartado I V . 4 . A del Capítulo Primero. posible vulneración d e l a s c o m p e t e n c i a s d e l p o d e r 66.2 CE y l o s correspondientes legislativo de l o s de (artículo preceptos E s t a t u t o s de Autonomía), habrá que e s t a r a l examen c o n c r e t o las disposiciones contenidas que p e r m i t a n jurídica parlamentarios. Por otro 9.3 en t a l e s leyes para c o n s t a t a r datos e n l o que t o c a a l a seguridad a l examen v e r i f i c a r r e s t r i c c i o n e s e n e l d e b a t e y l a actuación lado, C E ) , también deberá e s t a r s e (artículo c o n c r e t o de s u s p r e c e p t o s c o n l a f i n a l i d a d de a n a l i z a r s i s u p e r a n r a z o n a b l e m e n t e i n s u p e r a b l e " , que e n e l t e s t de l a " i n c e r t i d u m b r e r e i t e r a d a j u r i s p r u d e n c i a ha afirmado e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l . Por las leyes l o expuesto, compartimos plenamente l a opinión d e l y en s u C o n s e j o C o n s u l t i v o d e l a G e n e r a l i d a d de Cataluña: "No c r e e m o s q u e de acompañamiento h a y a n de s e r g l o b a l m e n t e conjunto cabe r e c h a z a d a s p o r e l s o l o hecho de t r a t a r s e de una e s p e c i e o de e n e l q u e prácticamente ciertamente, es expresión de una técnica p o c o r e c o m e n d a b l e , p e r o e n sí Esto, de t o t u m r e v o l u t u m todo. legislativa p e l i g r o s a y, t a l v e z , misma n o e s i n c o n s t i t u c i o n a l y a que l a técnica l e g i s l a t i v a n o e s s u s c e p t i b l e de s e r e q u i p a r a d a a l Derecho c o n s t i t u c i o n a l " ' ^ * . Parágrafo final dei Fundamento Octavo del Dictamen 210/1998, de 2 9 de diciembre (Bulllal 359, de 2 9 de diciembre, pp. 28638-28652). Oficial del Pariament de Catalunya, núm. 515