L I M I T E S CONSTITUCIONALES AL CONTENIDO MATERIAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO

Tesis

que

presenta

Juan

Antonio

Toscano

Ortega

en l a

F a c u l t a d d e D e r e c h o d e l a U n i v e r s i d a d Pompeu F a b r a p a r a l a obtención d e l g r a d o de D o c t o r

D i r e c t o r de l a t e s i s :

P r o f . D r . Marc

Carrillo

B a r c e l o n a , s e p t i e m b r e d e 2002

L I M I T E S CONSTITUCIONALES AL CONTENIDO MATERIAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO

SUMARIO. INTRODUCCIÓN. I. Planteamiento d e l problema y estado de l a 2 2 7 .... 16 19

cuestión 1. 2. II. III. L a dimensión c o n s t i t u c i o n a l d e l p r o b l e m a Las s o l u c i o n e s aportadas Título, c o n t e n i d o y estructura d e l estudio Método y o b j e t i v o s d e l t r a b a j o

CAPÍTULO PRIMERO. EL PROBLEMA DE L A EXPANSIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO. UNA RESPUESTA A L PROBLEMA: LA DOCTRINA DE LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES A L CONTENIDO MATERIAL DE ESTAS L E Y E S .

I. II.

Presentación La tendencia expansiva d e l contenido de l a s

24

l e y e s de p r e s u p u e s t o s legislativa 1. E l c o n t e n i d o

e s t a t a l e s e n l a práctica 24

típico d e e s t a s l e y e s e n l a española (presupuestario y l e y e s e n l a práctica 25 en Derecho 30 24

práctica l e g i s l a t i v a 2.

L a evolución d e l c o n t e n i d o de e s t a s

extrapresupuestario) normativa española

3. A l g u n a s e x p e r i e n c i a s l e g i s l a t i v a s comparado III.

E l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s

presupuestarias estatales y e l tratamiento dispensado por l a d o c t r i n a 1. E l m a l e s t a r g e n e r a l i z a d o e n l a d o c t r i n a española 34 34

2. A l g u n a s r e f e r e n c i a s d o c t r i n a l e s e n D e r e c h o comparado 38

I

I V . L o s límites m a t e r i a l e s dencia 1. constitucional

a l c o n t e n i d o de l a s 43

l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s e n l a j u r i s p r u Exposición de l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l 43 •• de o t r o s Tribunales 51 leyes y e n D e r e c h o comparado 50

Constitucional 2. 3. L a s d i f i c u l t a d e s que h a e n c o n t r a d o e l T r i b u n a l Las experiencias español Constitucionales la

4. E l e n s a n c h a m i e n t o m a t e r i a l de e s t a s

i n c i d e n c i a de l a r e f e r i d a d o c t r i n a c o n s t i t u .... 55

c i o n a l en e l l e g i s l a d o r , e l G o b i e r n o , l o s T r i b u n a l e s de J u s t i c i a y a l g u n o s órganos c o n s u l t i v o s

CAPÍTULO SEGUNDO. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE E L CONTENIDO NECESARIO. LA DELIMITACIÓN DEL EVENTUAL: CRITERIOS Y PROBLEMAS. CONTENIDO

I.

Planteamiento acerca de l a c o n f i g u de

70

I I . Algunas consideraciones

ración c o n s t i t u c i o n a l d e l c o n t e n i d o n e c e s a r i o l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s 1. E l c o n t e n i d o e s e n c i a l de e s t a s leyes:

72 ingresos, 72

gastos y beneficios f i s c a l e s 2, L a r a t i o d e l artículo 134.2 y l a c o n s t i t u c i o n a -

lización d e d e t e r m i n a d o s p r i n c i p i o s p r e s u p u e s t a r i o s III. do que L o s c r i t e r i o s p a r a l a delimitación d e l c o n t e n i g e n e r a e s t a categoría e l a b o r a d a p o r l a j u r i s p r u constitucional

84

p o s i b l e . L o s p r o b l e m a s teóricos y a p l i c a t i v o s 87

dencia 1.

L a conformación teórica y l a dimensión c o n t e n u n a exposición de l a 87

ciosa d e l contenido eventual: jurisprudencia constitucional 2.

L a identificación de m a t e r i a s q u e i n t e g r a n e l de e s t a s l e y e s e n l a s prácticas 97 judicial y consultiva

contenido eventual legislativa,

3. L a s d i f i c u l t a d e s que puede a c a r r e a r l a d e t e r m i n a ción d e l c o n t e n i d o posible (un análisis crítico de 109 esta jurisprudencia constitucional)

CAPÍTULO TERCERO. LA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL Y EL CONTENIDO MATERIAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS ESTATALES.

I. II.

Presentación Una aproximación a l a n a t u r a l e z a jurídica de l a s E n e s p e c i a l , l a función presu-

148

l e y e s de p r e s u p u e s t o s . 1. R e f e r e n c i a s

p u e s t a r i a y e l r a n g o y f u e r z a de e s t a s l e y e s a l debate d o c t r i n a l sobre l a n a t u r a l e z a jurídica d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s 2. E l p r i n c i p i o de c o m p e t e n c i a e n m a t e r i a taria. E s p e c i a l r e f e r e n c i a a l alcance presupuestaria 3. E l r a n g o y l a f u e r z a d e l c o n t e n i d o las l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s de l a n a t u r a l e z a n o r m a t i v o de presupuesde l a función

151 152

154

160

4. L a r e a p e r t u r a d e l d e b a t e a c e r c a jurídica de e s t a s III. leyes

164

L a función c o n s t i t u c i o n a l de l a s l e y e s d e l a configuración d e l 173 material 173 presuconstide 190 criterio 209 m a t e r i a l de e s t a s normas

p r e s u p u e s t o s como c r i t e r i o p a r a contenido

1. L a función c o n s t i t u c i o n a l y e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s 2. L a función c o n s t i t u c i o n a l de l a s l e y e s d e p u e s t o s e s t a t a l e s e n e l m a r c o de l a d o c t r i n a

t u c i o n a l s o b r e límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o estas leyes

3. L a i n s u f i c i e n c i a d e l a r g u m e n t o de l a función c o n s t i t u c i o n a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s como para máximo d e e s t a s leyes l a delimitación de u n c o n t e n i d o c o n s t i t u c i o n a l

CAPÍTULO CUARTO. EL PROCEDIMIENTO L E G I S L A T I V O PRESUPUESTARIO Y SU REPERCUSIÓN EN EL CONTENIDO

III

DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS ESTATALES.

I. II.

Planteamiento E l p r i n c i p i o de p r o c e d i m i e n t o y e l c o n t e n i d o consideraciones

218

m a t e r i a l de l a s l e y e s . A l g u n a s legislativo

s o b r e e l c o n t r o l de l o s v i c i o s d e l p r o c e d i m i e n t o (en e s p e c i a l , e l c o n s i s t e n t e e n l a confusión de p r o c e d i m i e n t o s ) y e l d e r e c h o de enmienda 1. E l p r i n c i p i o de p r o c e d i m i e n t o como c r i t e r i o de ordenación n o r m a t i v a . E l c o n t e n i d o de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s d e s d e l a p e r s p e c t i v a de e s t e p r i n c i p i o 2. L o s v i c i o s d e l p r o c e d i m i e n t o l e g i s l a t i v o . L o s R e g l a m e n t o s P a r l a m e n t a r i o s , e l artículo 23.2 CE y e l d e r e c h o de e n m i e n d a e n l a j u r i s p r u d e n c i a tucional III. E l procedimiento l e g i s l a t i v o presupuestario y 236 236 23 9 s u i n c i d e n c i a e n e l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s : e x p o - ' sición de l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l 1. L a s p r i m e r a s r e s o l u c i o n e s 2. L a d o c t r i n a p o s t e r i o r 3. Una recapitulación de e s a j u r i s p r u d e n c i a . L a s d i v e r s a s f u n c i o n e s o f a c e t a s d e l c r i t e r i o de l a especialidad procedimental I V . L a s p e c u l i a r i d a d e s de l a tramitación ria e n l a configuración de u n c o n t e n i d o parlamenta247 consti227 224 224

de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s y s u repercusión constitucional250

mente d e f i n i d o de l a s mismas: u n examen crítico .... 1. L a i n i c i a t i v a l e g i s l a t i v a e n m a t e r i a t a r i a d e l artículo 134.1 CE 2. L o s límites a l d e r e c h o d e e n m i e n d a d e l artículo 134.6 CE exprepresupues-

250

253

3. L o s límites que p a r a l a m a t e r i a t r i b u t a r i a s a m e n t e prevé e l artículo 134.7 CE

277

4. L a s l i m i t a c i o n e s de carácter t e m p o r a l d e l artícul o 134.3 CE 5. O t r o s e l e m e n t o s de crítica a e s t a j u r i s p r u d e n c i a ,280

IV

constitucional 6. A l g u n a s c o n s e c u e n c i a s de e s t a d o c t r i n a V. L a i n s u f i c i e n c i a d e l c r i t e r i o de l a e s p e c i a l i d a d procedimental para j u s t i f i c a r d e l c o n t e n i d o de e s t a s leyes l a reducción material

286 290

2 91

CAPÍTULO QUINTO. LA SEGURIDAD JURÍDICA, LA TÉCNICA L E G I S L A T I V A Y LA CODIFICACIÓN EN ORDEN A LA CONFIGURACIÓN DEL CONTENIDO MATERIAL DE LAS L E Y E S .

I . Presentación II. 1. L a s e g u r i d a d jurídica P a n o r a m a d o c t r i n a l a c e r c a d e l p r i n c i p i o . S u s maconstitucional

2 97 301

n i f e s t a c i o n e s . La j u r i s p r u d e n c i a 2.

3 02

E l c o n t r o l de c o n s t i t u c i o n a l i d a d de l a norma l e g a l en s u s d e s t i n a t a -

s o s p e c h o s a de c a u s a r i n c e r t i d u m b r e rios.

S u s p r o b l e m a s : s e g u r i d a d jurídica y técnica 318

legislativa 3. L a s e g u r i d a d jurídica e n e l m a r c o a c t u a l d e l s i s -

tema de f u e n t e s p r e s i d i d o p o r l a proliferación, degradación e i n e s t a b i l i d a d l e g i s l a t i v a s III. L a técnica l e g i s l a t i v a en orden a l a conforma33 5 335 En 327

ción d e l c o n t e n i d o y e s t r u c t u r a de l a s l e y e s 1. 2. L a d i s c i p l i n a de l a técnica l e g i s l a t i v a Técnica l e g i s l a t i v a y c o n t e n i d o de l a s l e y e s .

especial,

e l título, l a h o m o g e n e i d a d m a t e r i a l y l a s de l a l e y . L a j u r i s p r u d e n c i a constitu341 formal de l a s

modificaciones cional 3.

Técnica l e g i s l a t i v a y e s t r u c t u r a

leyes

(sistemática y división f o r m a l ) .

La j u r i s p r u 3 52 361

dencia constitucional IV. 1. L a codificación y e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s E l engarce entre l a técnica l e g i s l a t i v a y l a c o d i -

ficación 2. L a codificación y o t r a s técnicas d e simplificación

361

d e l O r d e n a m i e n t o jurídico 3. L a t e s i s s o b r e l a concepción de l a codificación

3 64

V

como e x i g e n c i a

derivada

de a l g u n o s mandatos c o n s t i t u -

c i o n a l e s , e s p e c i a l m e n t e de l a s e g u r i d a d jurídica. Sus problemas • 3*^1

CAPÍTULO SEXTO. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y EL CONTENIDO DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO.

I . Presentación II. ca, 1. de de 2. 3. E l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s en l a práctica legislativa, desde l a s p e r s p e c t i v a s de l a s e g u r i d a d jurídi-

379

l a técnica l e g i s l a t i v a y l a codificación ........ L a t e n d e n c i a e x p a n s i v a d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s presupuestos estatales estas leyes (remisión). L a contribución a l a proliferación, degradación e

380

inestabilidad legislativas C o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s : título, . legales .... homogeneidad m a t e r i a l y m o d i f i c a c i o n e s Estructura formal sistemática y división f o r m a l 4. E l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s y e l Derecho c o d i f i c a d o III. la 1. 2. 3. L a s e g u r i d a d jurídica y s u repercusión e n e l l e y e s : exposición d e constitucional inicial ,.

380 383 386 3 93

de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s :

c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s jurisprudencia La jurisprudencia

395 395 3 98

L a culminación de l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l Una síntesis d e e s t a d o c t r i n a . L a f o r m a de o p e r a r jurisprudencia

d e l T r i b u n a l y e l a l c a n c e de l a s e g u r i d a d jurídica e n esta 407

4. E l s e g u i m i e n t o de e s a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l p o r el legislador, l o sTribunales o r d i n a r i o s y algunos 411 (favorables a esta 413 órganos c o n s u l t i v o s 5. Las aportaciones d o c t r i n a l e s

jurisprudencia constitucional) IV. L a i n c i d e n c i a de l a s e g u r i d a d jurídica y l a d e s c o eventual:

dificación e n l a configuración d e l c o n t e n i d o un

examen crítico de e s t a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l

416

1. 2.

L a s críticas a l a utilización d e l c r i t e r i o A l g u n a s c o n s e c u e n c i a s d e r i v a d a s de e s t a

de l a 416

s e g u r i d a d jurídica y l a descodificación jurisprudencia constitucional V. L a i n s u f i c i e n c i a d e l a r g u m e n t o de l a s e g u r i d a d jurídica p a r a j u s t i f i c a r u n a interpretación t i v a d e l contenido material puestos 1. L a s e g u r i d a d jurídica como e l e m e n t o i n t e g r a n t e de de l a s l e y e s restricde p r e s u -

426

428

esta doctrina constitucional 2. L a t e s i s r e l a t i v a a l a e s p e c i a l protección c o n s t i o de l a s "normas Sus p r o b l e m a s t u c i o n a l d e l "Derecho c o d i f i c a d o " típicas d e l D e r e c h o c o d i f i c a d o " . 3. VI. las 1. Algunas conclusiones L o s límites t e m p o r a l e s a l c o n t e n i d o n o r m a t i v o de leyes de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s l a cuestión de l a v i g e n c i a temporal leyes

428

431 437 438

Planteamiento:

o i n d e f i n i d a d e l c o n t e n i d o n o r m a t i v o de e s t a s 2. de 3.

43 8

L o s límites t e m p o r a l e s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s p r e s u p u e s t o s en l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l Las d i f e r e n t e s soluciones que e l l e g i s l a d o r h a 441 43 9

d a d o a l p r o b l e m a y l a errónea interpretación que h a h e c h o de e s t a jurisprudencia constitucional e l p r o b l e m a de

4. A l g u n o s c r i t e r i o s p a r a a f r o n t a r

l a e f i c a c i a t e m p o r a l de l a s n o r m a s c o n t e n i d a s e n estas 5. leyes 444 446

A modo de conclusión

CAPÍTULO SÉPTIMO. LA UTILIZACIÓN CONJUNTA DE LOS FUNDAMENTOS DE ESTA DOCTRINA CONSTITUCIONAL. LA DEFENSA DE UNA CONCEPCIÓN AMPLIA DEL CONTENIDO DE ESTAS L E Y E S . SOLUCIONES FRENTE A SU DESBORDAMIENTO MATERIAL. LÍMITES CONSTITUCIONALES AL CONTENIDO DE LAS L E Y E S DE PRESUPUESTOS AUTONÓMICAS Y DE

ACOMPAÑAMIENTO.

I . L a utilización, i m p o r t a n c i a

e interconexión de

VII

l o s f u n d a m e n t o s de e s t a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l .... 1. 2. 3. II. de 1. 2. de Presentación L a utilización La importancia ( c o n j u n t a o no) (mayor o menor f u e r z a ) represen-

451 451 452 453 ,456

4. L a interconexión L a consideración de e s t a d o c t r i n a como l a s competencias d e l poder l e g i s l a t i v o Presentación L o s límites implícitos a l c o n t e n i d o presupuestos de l a s l e y e s (según l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l ) , m a t e r i a l e s que impone l a C o n s t i de l a s l e y e s y l a l i b e r t a d d e t a t i v a de u n a retricción c o n s t i t u c i o n a l i n j u s t i f i c a d a

457 457

l o s condicionamientos tución a l c o n t e n i d o III. de

configuración n o r m a t i v a d e l l e g i s l a d o r L a d e f e n s a de u n a concepción a m p l i a d e l contenido l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s f r e n t e a l d e s b o r d a m i e n t o matede l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s a l contenido de l a s l e y e s de presu-

457 466 468

IV. A l g u n a s s o l u c i o n e s rial 1.

Desde l a p r o p i a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e 468 475

límites m a t e r i a l e s puestos 2. 3.

Desde e l D e r e c h o p o s i t i v o Desde l a s r e g l a s de l a técnica l e g i s l a t i v a q u e a l contenido y e s t r u c t u r a de l a s l e y e s

atienden

477 481

4. O t r a s s o l u c i o n e s V. Límites c o n s t i t u c i o n a l e s a l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s autonómicas y d e l a s l e y e s de 1. acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s L a cuestión de l a a p l i c a b i l i d a d a l a s l e y e s d e

4 82

p r e s u p u e s t o s autonómicas d e l artículo 134 CE y d e l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l sobre e l precepto 2. E l contenido de l a s l e y e s de acompañamiento presu495 4 82

puestarias

( e s t a t a l e s y autonómicas)

CONCLUSIONES

516

VIII

ANEXOS. I. II. Bibliografía Normativa y documentación s o b r e l a m a t e r i a 580 580 581 582 de p r e s u p u e s t o s autonómicas c i t a d a s 583 presupues553

presupuestaria 1. L e y e s 2. L e y e s taria 4. L e y e s 5. L e y e s estatales 6. Órdenes p a r a l a elaboración de l o s P r e s u p u e s t o s Generales d e l Estado 7. D i r e c t r i c e s de técnica l e g i s l a t i v a III. Jurisprudencia constitucional de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s e s t a t a l e s

3. O t r a s l e y e s r e g u l a d o r a s de l a m a t e r i a

a f e c t a d a s p o r l e y e s de p r e s u p u e s t o s 583 587 589 589 589 602 603 603 603 603 609 610 610 (andaluz y 611

1. T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l español 2. T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l F e d e r a l alemán 3. C o r t e C o n s t i t u c i o n a l 4. C o n s e j o italiana francés Constitucional

IV. J u r i s p r u d e n c i a o r d i n a r i a 1. O r d e n c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v o 2. O r d e n s o c i a l V. Órganos C o n s u l t i v o s 1. C o n s e j o 2. C o n s e j o s catalán) de E s t a d o C o n s u l t i v o s autonómicos

IX

ABREVIATURAS. AA: A c t u a l i d a d ATC: Administrativa. Constitucional.

Auto d e l T r i b u n a l

AA.W. : A u t o r e s v a r i o s . BOE: Boletín O f i c i a l BVerfG: T r i b u n a l BVerfGE: alemán. CCAA: C o m u n i d a d e s Autónomas. CE: Constitución española de 1978. cost. sent.: Sentencia de l a Corte Constitucional Corte Sentencia d e l Estado. del Tribunal Constitucional federal

C o n s t i t u c i o n a l f e d e r a l alemán.

italiana. C o s t . : Constitución de l a República i t a l i a n a CT: Crónica T r i b u t a r i a . DA: Documentación EA: FCI: FD: Estatuto Administrativa. Interterritorial. de Autonomía. de 1 9 4 7 .

Fondo de Compensación Fundamento de D e r e c h o . cost.: Giurisprudenza

GG: L e y F u n d a m e n t a l de B o n n de 1949. Giur. HPE: LGP: LGT: LJCA: Costituzionale. de Técnica L e g i s l a t i v a . GRETEL: G r u p o de E s t u d i o s

H a c i e n d a Pública Española. Ley General Presupuestaria.

I R P F : I m p u e s t o s o b r e l a R e n t a de l a s P e r s o n a s Físicas. Ley General T r i b u t a r i a . Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa. LMRFP: L e y de M e d i d a s p a r a l a R e f o r m a de l a Función Pública. LO: L e y Orgánica.

LOAPA: L e y Orgánica de Armonización d e l P r o c e s o Autonómico. LOFCA: Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. L O P J : L e y Orgánica d e l P o d e r Judicial.

LOREG: L e y Orgánica d e l Régimen E l e c t o r a l G e n e r a l . LOTC: L e y Orgánica d e l T r i b u n a l Constitucional.

X

LPGE: L e y de P r e s u p u e s t o s G e n e r a l e s d e l E s t a d o . PGE: PGP: RAP: Presupuestos Generales d e l Estado. P r e s u p u e s t o y G a s t o Público. R e v i s t a de Administración Pública.

RCD: R e g l a m e n t o d e l C o n g r e s o de l o s D i p u t a d o s . RCG: R e v i s t a de l a s C o r t e s G e n e r a l e s . RDFHP: R e v i s t a de D e r e c h o F i n a n c i e r o y H a c i e n d a Pública. RDP: R e v i s t a d e D e r e c h o Político. REDA: R e v i s t a Española de D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v o . REDC: R e v i s t a Española d e D e r e c h o C o n s t i t u c i o n a l . REDF: R e v i s t a Española d e D e r e c h o R i v . t r i m . d i r . pubb.: R i v i s t a RS: SAN: STC: STS: Reglamento d e l Senado. Sentencia Sentencia Sentencia de l a A u d i e n c i a d e l Tribunal d e l Tribunal Nacional. Financiero. Jurisprudencia. pubblico. R G L J : R e v i s t a G e n e r a l de Legislación y

trimestrale d i diritto

RVAP: R e v i s t a V a s c a de Administración Pública.

Constitucional. Supremo. de Justicia.

STSJ: S e n t e n c i a STC: TC: TS: TSJ: Sentencia Tribunal Tribunal

d e l Tribunal Superior d e l Tribunal

Constitucional. Presupuestaria.

Constitucional. Supremo. de Justicia.

TRLGP: T e x t o R e f u n d i d o de l a L e y G e n e r a l

Tribunal Superior

XI

INTRODUCCIÓN.

ÍNDICE. I. Planteamiento d e l problema y estado de l a cuestión.

1. L a dimensión c o n s t i t u c i o n a l d e l p r o b l e m a .

2. L a s s o l u c i o n e s de presupuestos.

aportadas.

A) Una concepción e s t r i c t a a c e r c a d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s

B) Una concepción a m p l i a d e l ámbito m a t e r i a l d e e s t a s l e y e s . C) Una postura intermedia acerca de la configuración

m a t e r i a l de e s t a s n o r m a s p r e s u p u e s t a r i a s . I I . Título, c o n t e n i d o y e s t r u c t u r a d e l e s t u d i o .

I I I . Método y o b j e t i v o s d e l t r a b a j o .

1

I. Planteamiento d e l problema y estado de l a cuestión. 1. La dimensión c o n s t i t u c i o n a l d e l problema.

El

artículo 134 CE c o n t e m p l a d e l Estado:

expresamente en su de y l o s gastos e

apartado ingresos

s e g u n d o e l c o n t e n i d o que debe i n c l u i r s e e n l a l e y d e p r e s u p u e s t o s generales anuales l a totalidad estatal d e l sector público ( l a consignación de) e l

i m p o r t e de l o s b e n e f i c i o s f i s c a l e s que a f e c t e n a l o s t r i b u t o s d e l E s t a d o . M i e n t r a s , e n s u a p a r t a d o séptimo e x p r e s a l o que no p u e d e incluir esta l e y : l a creación de tributos, aunque sí puede m o d i f i c a r l o s c u a n d o así l o p r e v e a u n a l e y t r i b u t a r i a sustantiva.

Fácilmente, p u e d e a p r e c i a r s e que e l artículo 134.2 CE no r e c o g e de f o r m a explícita c o n c e p t o de forma alguno tendente a determinar presupuestos frecuentemente, e x c l u y e n t e e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de

e s t a t a l e s . E n l a práctica l e g i s l a t i v a española,

e s t a s l e y e s h a n v e n i d o s i e n d o u t i l i z a d a s como c a u c e p a r a a l b e r g a r r e g u l a c i o n e s q u e a f e c t a n a m a t e r i a s l e j a n a s de l a p r e s u p u e s t a r i a o t r a d i c i o n a l m e n t e i n c o r p o r a d a s a o t r a s normas generadora material o legales. de Esta estas praxis, leyes, de l o que s e h a dado e n l l a m a r fenómeno d e l l a "desnaturalización" ex novo) a través de e n o c a s i o n e s s o l a p a d a s : a) l a l a l e y de a ajenos o poco cercanos

"desbordamiento" regulación presupuestos

comprende d o s r e a l i d a d e s , (por l o general,

de m a t e r i a s o i n s t i t u t o s

l a d i s c i p l i n a p r e s u p u e s t a r i a ' ; b) c o n i n d e p e n d e n c i a de que v e r s e o n o s o b r e l a m a t e r i a p r e s u p u e s t a r i a , l a afectación más o menos sustancial derogaciones, ellas generales (actualizaciones, desarrollos, y centradas añadidos, aplicaciones, prórrogas de materias y o modificaciones, en l a regulación

s u s p e n s i o n e s ) p o r l e y de p r e s u p u e s t o s de o t r a s l e y e s , muchas de ámbitos m a t e r i a l e s t r a d i c i o n a l m e n t e c o d i f i c a d o s ^ . El problema de l a delimitación d e l ámbito m a t e r i a l de l a s

l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s h a s i d o a f r o n t a d o p o r l a d o c t r i n a

1 2

Por ejemplo, la creación p o r ley de presupuestos del Cuerpo de Traductores e Intérpretes del Ministerio de Asuntos Exteriores. A título de ejemplos significativos, las reformas por leyes de presupuestos de la L e y General Tributaria o de la L e y General Presupuestaria.

2

( s o b r e t o d o , d e l D e r e c h o f i n a n c i e r o ) , l o s T r i b u n a l e s de J u s t i c i a ordinarios, algunos órganos c o n s u l t i v o s , y, e s p e c i a l m e n t e , p o r

e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l , a l q u e s e debe l a d o c t r i n a s o b r e l o s límites c o n s t i t u c i o n a l e s a l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s d e presupuestos. Algunas con e l analogías, p e r o 134.2 CE también s u s t a n c i a l e s presentan preceptos diferencias, de otros artículo

O r d e n a m i e n t o s c o n s t i t u c i o n a l e s que han i n c i d i d o s o b r e e l n u e s t r o , como e l alemán, e l i t a l i a n o y e l francés. E l artículo 110.4 GG dispone: "No deberán i n c l u i r s e e n l a L e y de P r e s u p u e s t o s más q u e gastos "nuevos dice e l italiana a q u e l l a s d i s p o s i c i o n e s que s e r e f i e r a n a l o s i n g r e s o s y de l a Federación". E l artículo 81.3 de l a Constitución prohibe tributos artículo 59-2, q u e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s y nuevos gastos". En D e r e c h o puedan r e g u l a r francés, n a d a

34 d e s u Constitución a c e r c a de l a delimitación d e l de 1959 ( L e y Orgánica s o b r e de e s t a s l a s Leyes de

ámbito m a t e r i a l de l a l o i de fiíaance, s i b i e n l a O r d o n n a n c e núm. de 2 de e n e r o 1, r e d u c e (en y Presupuestos, artículo estrictamente soluciones legislativa doctrina "contenuto "cavaliers semejanzas de que forma p a r t e d e l b l o q u e c o n s t i t u c i o n a l ) , e n s u e l contenido Estos leyes a l a materia dan práctica posible del financiera. l o s niveles de ejemplos comparados de al

teórico-doctrinal, constitucional)

jurisprudencia de

"ensanchamiento" alemana

m a t e r i a l de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s . Así, l a l a "Bepackungsverbot", Estas l a italiana

e v e n t u a l e " y l a f r a n c e s a de l a interdicción de l o s budgétaires". y diferencias sobre en todo que construcciones de nuestra presentan doctrina respecto

c o n s t i t u c i o n a l s o b r e límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s l e y e s presupuestos, e n l o que a f e c t a descansan tales a los resortes edificaciones constitucionales doctrinales. S i n d u d a , l a L e y de P r e s u p u e s t o s G e n e r a l e s d e l E s t a d o e s , u n a l e y d e e x t r a o r d i n a r i a i m p o r t a n c i a , s o b r e t o d o p o r s u carácter d e i n s t r u m e n t o f u n d a m e n t a l d e dirección y orientación d e l a política económica. E s t a l e y p l a s m a l o s o b j e t i v o s para e l s e c t o r público e s t a t a l , que f i j a e l Gobierno

e n e l m a r c o de u n o s e s c e n a r i o s concreto.

p r e s u p u e s t a r i o s p r e v i s t o s p a r a u n período p l u r i a n u a l

3

A e s a s p r e v i s i o n e s , s e añaden o t r o s f a c t o r e s de t i p o c o y u n t u r a l , p e r o también e s t r u c t u r a l , que i n f o r m a n l a política macroeconóraica del Así, G o b i e r n o y a l o s que s i r v e a n u a l m e n t e l a l e y de presupuestos.

l a s m e d i d a s d e s t i n a d a s , p r i n c i p a l m e n t e , a l a reducción d e l estable de l a y la

déficit público y l a inflación, e l c r e c i m i e n t o economía, expansión monetarias, oportunidades públicas, la eficacia productiva,

l a competitividad de las

económica,

l a flexibilización

condiciones y

l a estabilidad de

de l o s p r e c i o s , l a s e x p e c t a t i v a s e l saneamiento de

inversión,

l a s finanzas

l a flexibilización y liberalización de l o s s e c t o r e s de creación de e m p l e o , e l f o m e n t o

económicos c l a v e , l a c a p a c i d a d del

b i e n e s t a r y de l a s o l i d a r i d a d , e t c . . . t o d a s e l l a s íntimamente y abrigadas bajo e l amplio manto de l a política extraño que l a s

relacionadas

económica g u b e r n a m e n t a l . l e y e s de p r e s u p u e s t o s de distinto alcance

Por e l l o ,

no r e s u l t a

hayan r e u n i d o un c o n j u n t o a m p l i o de medidas y naturaleza, en que que a f e c t a n a l o s diversos omnipresente

ámbitos

sectoriales

se p r o y e c t a

aquella

política. De u n análisis de l a s normas presupuestos contenidas en l a s l e y e s de

e s t a t a l e s , a p r o b a d a s a n t e s y después de l a v i g e n t e

Constitución española, inequívocamente c o n s t a t a m o s u n d a t o : l a tradicional incorporación en estas leyes de regulaciones

m a t e r i a l e s heterogéneas, de n a t u r a l e z a d i v e r s a . L a s d e n o m i n a d a s " p a r t e s d i s p o s i t i v a s " de e s t a s normas ( q u e , e n p r i n c i p i o , lógico que d e b i e r a n tener como misión aclarar, parece

complementar, presupuestario

d e s a r r o l l a r o e x p l i c a r e l contenido

estrictamente

- g e n u i n o , n e c e s a r i o o p r o p i o - ) , a través d e s u a r t i c u l a d o o d e l conjunto de d i s p o s i c i o n e s de s u p a r t e f i n a l han acogido regulaciones (especialmente, l a s de materias no

adicionales),

p r e s u p u e s t a r i a s . También, muchas v e c e s , en estas muy generosas partes

l o s preceptos han

contenidos a

dispositivas jurídico

procedido en

innovaciones ámbitos

d e l Ordenamiento sobre todo

público

distintos y

parcelados,

e l financiero

(tributario

presupuestario), e l administrativo y e l laboral. Estas ausencia de prácticas l e g i s l a t i v a s se deben p r i n c i p a l m e n t e que h a y a a l a

de u n a n o r m a t i v a

constitucional

disciplinado

forma expresa

y c l a r a un c o n t e n i d o

máximo de e s t a s l e y e s . E n

4

nuestra

historia

constitucional

no

se

encuentran

preceptos con l a estas

d e l i m i t a d o r e s de u n c o n t e n i d o e v e n t u a l de e s t a s 116, d e l i m i t a b a leyes'': contendrá

leyes^,

s o l a excepción de l a Constitución de 1 9 3 1 . Ésta, e n s u artículo de f o r m a e x p r e s a e l c o n t e n i d o máximo d e aplicables " L a L e y de P r e s u p u e s t o s , c u a n d o s e c o n s i d e r e s o l a m e n t e l a s normas necesaria,

a l a ejecución d e l

p r e s u p u e s t o a que s e r e f i e r a . S u s p r e c e p t o s sólo regirán d u r a n t e l a v i g e n c i a d e l p r e s u p u e s t o mismo". Si la b i e n c a r e n t e de r a n g o c o n s t i t u c i o n a l , de evitar l a s referidas precisamente con legislativas se veces

finalidad

prácticas

{especialmente, pronunciaba

e n e l ámbito de l a s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s ) , contundente e l t a n t a s

de f o r m a explícita y

a p l a u d i d o y v e n e r a d o artículo 37 de l a L e y de Administración y C o n t a b i l i d a d de l a H a c i e n d a Pública, de 1 de j u l i o de 1 9 1 1 : " L o s p r e c e p t o s q u e c o n t e n g a e l a r t i c u l a d o de l a s L e y e s d e P r e s u p u e s t o s sólo estarán e n v i g o r d u r a n t e e l e j e r c i c i o de c a d a P r e s u p u e s t o , y e l d e prórroga que en su caso, determinen y comprenderán a únicamente l a s que hayan de disposiciones l a s cantidades

a s c e n d e r l o s i n g r e s o s y l o s g a s t o s y l a s que s e a n n e c e s a r i a s p a r a l a administración de l o s p r e s u p u e s t o s r e s p e c t i v o s . E n ningún c a s o s e podrán d i c t a r L e y e s n u e v a s n i m o d i f i c a r l a s v i g e n t e s p o r m e d i o de p r e c e p t o s c o n t e n i d o s e n s u a r t i c u l a d o . P o r l o que s e r e f i e r e a l a v i g e n t e Constitución española, es c i e r t o que n i e n s u artículo 134 n i e n ningún o t r o precepto h a c e mención e x p r e s a a l c o n t e n i d o máximo y a l a s l i m i t a c i o n e s a

D o forma más o menos parecida a como lo liace la vigente de 1978, las diversas Constituciones españolas se limitaban a recoger un coiilenido mínimo o esencial de tales leyes, sin referencia expresa alguna a u n contenido posible o eventual de las mismas. E n este sentido, el artículo 72 <lc la Constitución de 1837, el artículo 75 de la Constitución de 1845, el articulo 7 9 de la de 1856 (no promulgada), el artículo 100 de l a de 1869, el artículo 85 de l a Constitución de 1876, o el artículo 109 de la Constitución de 1931. 4 S i bien con un alcance que nos parece poco claro. Préstese atención a la expresión "cuando se considere necesaria" formulada al inicio lie esc precepto constitucional, que traiBcribimos a renglón seguido en el texto. Un plena vigcncüi de la Constitución de I87ñ, que conforme hemos apuntado se limitaba a señalar en su artículo 85 el coittenido esencú-.l de estas leyes, el precc-i?to transcrito de la L e y de 1911 prohibía esas prácticas legislativas, también generalizadas durante la época. U n a vez derogada la Constitución de la Segunda República española, el artículo 37 de la L e y de 1911 recobró vigencia. E n este sentido, la Orden Ministerial de 20 de marzo de 1953, sobre normas para la elaboración de los Presupuestos para d bienio 1954-1955, incorporaba esa restricción material, al disponer e n s u apartado 7 " : " A los anteproyectos de presupuestos podrán acompañarse también propuestas de articulado a introducir en la L e y de aprobación de los mismos siempre íjue su texto comprenda exclusivamente las normas que se estimen indispensables para la administración de los créditos a que se refieran, s i n que en modo alguno contengan modificaciones de otras Leyes o preceptos de carácter general en vigor"; y en s u apartado 11°: " E n los presupuestos no se podrán crear tributos, exacciones, tasas, derechos, arbitrios u otros gravámenes, ampliar la base de los existentes ni aumentar sus tarifas, lo que sólo podrá imponerse mediante L e y especial aprobada por las Cortes". E n idéntico sentido, la Orden Ministerial de 3 0 de marzo de 1957. Las prescripciones del artículo 3 7 de la L e y de 1911 fueron declaradas en suspenso por Decreto-ley de 8 de noviembre de 1957 (artículo 1). Finalmente, el precepto fue derogado por la L e y 11/1977, de 4 de enero. General Presupuestaria. E n el ajiartado IV de su exposición de motivos, leemos: " E n lo sucesivo, por tamo, e l proyecto de L e y de Presupuestos Generales del Estado podrá ser elaborado sin las cortapisas que establecía el último inciso del artículo 37 de la L e y de 1." de j u l i o de 1911, y cuya vigencia dejó en suspenso el Decreto-Ley de 8 de noviembre de 1957".

5

la

parte

dispositiva

de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o .

Tampoco s e e n c u e n t r a n e s a s r e f e r e n c i a s explícitas e n l a v i g e n t e L e y G e n e r a l P r e s u p u e s t a r i a , s i b i e n se han f o r m u l a d o p r o p u e s t a s de r e f o r m a de ésta d i r i g i d a s a e r r a d i c a r l a t e n d e n c i a expansiva d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s l e y e s * . P e r o también e s c i e r t o , como hemos e x p u e s t o , que e l l e g i s l a d o r español, d e s d e l a e n t r a d a en v i g o r de l a a c t u a l indiscriminada presupuestario. incorporación en para Desde Constitución, l a s h a u t i l i z a d o operar innovaciones práctica en de f o r m a e l Ordenamiento en l a de t a n

jurídico, e n muchas o c a s i o n e s más allá d e l ámbito e s t r i c t a m e n t e 1993, e s t a consistente estatales l a s leyes de p r e s u p u e s t o s

a m p l i a s r e g u l a c i o n e s y m o d i f i c a c i o n e s d e l O r d e n a m i e n t o jurídico, está s i e n d o s u s t i t u i d a p o r l a s todavía más g e n e r o s a s y c r i t i c a d a s l e y e s de m e d i d a s f i s c a l e s , que, administrativas y d e l orden social, c o n e l f i n d e c o m p l e m e n t a r a aquéllas, a f e c t a n a l o s más

d i v e r s o s s e c t o r e s o p a r c e l a s d e l D e r e c h o público español. El la problema que o se plantea un de forma general de es bien

c o n o c i d o : s i l a s r e f e r i d a s prácticas l e g i s l a t i v a s a t e n t a n c o n t r a Constitución, constituyen problema (deficiente, i n c o r r e c t a o mala) al técnica l e g i s l a t i v a . En o t r a s p a l a b r a s : s i , leyes

c o n e s t r i c t o r e s p e t o d e l o s límites i m p u e s t o s p o r l a Constitución contenido material de l a s l e y e s e n g e n e r a l y d e e s t a s en p a r t i c u l a r ( c o n t e n i d o e s e n c i a l e x artículo 1 3 4 . 2 ; y c o n t e n i d o

t r i b u t a r i o e x artículo 134.7 C E ) , e l l e g i s l a d o r e s l i b r e o n o a l c o n f i g u r a r e l c o n t e n i d o n o r m a t i v o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s del Estado. Desde luego, l a construcción de una doctrina sobre l a

n a t u r a l e z a jurídica y e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e n e l s i s t e m a c o n t i t u c i o n a l español de f u e n t e s t r a e c o n s i g o h a c e r f r e n t e a c u e s t i o n e s d e d e n s a c a r g a dogmática. Entre otras, destacamos: e l significado y alcance de l a

función p r e s u p u e s t a r i a y s u relación c o n l a función l e g i s l a t i v a ;

L a actual L e y General Presupuestórm disciplina el contenido y aprobación de las leyes de presupuestos del Estado en sus artículos 48 a 5 8 . los cuales se refieren al contenido normativo estrictamente presupuestario. C o m o hemos indicado, en el nivel de propuesuis legislativas, ha habido intentos de eliminar desde la L e y General Presupuestaria esa tendencia expansiva del contenido de las leyes presupuestarÚTS. Así, la presenuición en el Congreso de los Diputados de una proposición de ley de reforma, entre otros aspectos, del actual artículo 51 T R L G P . c o n el objeto de añadirle un párrafo final: " E l articulado de la L e y de Presupuestos Generales del Estado contendrá exclusivamente las innovaciones normativas que sean consecuencia indispensable de la política económica y presupuestaria plasmada en el estado de ingresos y gastos contenido en los propios presupuestos". Pero tal propuesta no se tomó en consideración (véase BOCG, Congreso de los Diputados, de 3 0 de j u l i o de 1993, serie fl. núm. 13-1).

6

la y/o

naturaleza

jurídica de l a l e y de p r e s u p u e s t o s

( l e y "formal"

"material")' y su fuerza;

l o s p r i n c i p i o s que i n f o r m a n l a s

relaciones entre

l e y e s , e n e s p e c i a l , l a v i a b i l i d a d de n o v e d o s o s

c r i t e r i o s de ordenación n o r m a t i v a en l o s últimos años p l a n t e a d o s p o r n u e s t r a d o c t r i n a , como l a "función" o " f i n " c o n s t i t u c i o n a l e s y l a "especialidad procedimental"; de s e g u r i d a d efectivos negativos l avirtualidad del principio jurídica como f r e n o d e s d e l a Constitución a n t e l o s d e l a descodificación o de l a p o c o d e p u r a d a o, f i n a l m e n t e , l a cuestión de s i legislativa) Ordenamiento materias de (esto es, desde e l

técnica de h a c e r l e y e s que d e g e n e r a en proliferación, degradación e inestabilidad legislativas; éste o t r o s quienes h a de s e r e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l o e l l e g i s l a d o r ( y j u n t o a órganos p a r t i c i p a n t e s en l a producción ofrezcan una solución desde el

c o n s t i t u c i o n a l a e s a práctica unániraamente d e n u n c i a d a d e r e g u l a r d e s o r d e n a d a m e n t e e n l a s l e y e s a n u a l e s de p r e s u p u e s t o s de l a más diversa índole, o de u t i l i z a r l a s reforma s u s t a n c i a l d e l O r d e n a m i e n t o jurídico público u n p r o b l e m a que debe obtener respuesta como vehículo

en o t r a s p a l a b r a s : constituyen juicio

s i t a l e s prácticas l e g i s l a t i v a s e n sí mismas

de c o n s t i t u c i o n a l i d a d ; o s i l a solución h a de b u s c a r s e e n l a m e j o r a de l a c a l i d a d técnica de l a s l e y e s y de l a s de p r e s u p u e s t o s en p a r t i c u l a r ) . que

principalmente en g e n e r a l

También l a s l e y e s de "acompañamiento" p r e s u p u e s t a r i a s , sustituyen l a s r e f e r i d a s prácticas, p l a n t e a n de o t r o género,

p r o b l e m a s , aunque

2. Las s o l u c i o n e s

aportadas.

E n l a d o c t r i n a española podemos i d e n t i f i c a r a c e r c a d e l a delimitación d e l c o n t e n i d o presupuestos, tendencias que vienen en a la

tres

posturas

m a t e r i a l de l a s l e y e s d e con las principales sobre l a

alinearse literatura

presentes

comparada

n a t u r a l e z a jurídica d e e s t a s l e y e s . Debemos a d v e r t i r q u e a l g u n a s

Las alusiones que en este estudio hacemos a ley "formal" y " m a t e r b l " . categorías doctrinales que hoy día han perdido parte de su sentido en nuestro Ordenamiento constitucional, se toman desde la perspectiva de la formulación clásica de la ley. L a justificación de ese tratamiento estriba en el recurso coawante a esas categorías en el debate (dentro y fuera de España, sobre todo en Alemania e Italia) acerca de la configuración de! contenido material de estas leyes. A l respecto, consúltese lo que diremos acerca del debate sobre la naturaleza jurídica de tas leyes de presupuestos (apartado I L l l i d Capítult) Tercero).

7

de

esas

posturas,

más

allá

de

su

configuración

como

planteamientos

teóricos, c o n s t i t u y e n c o n c e p c i o n e s a s u m i d a s p o r

d i f e r e n t e s O r d e n a m i e n t o s jurídicos, de c o n f o r m i d a d c o n s u D e r e c h o positivo. Se según materia materias trata de l a s siguientes soluciones (optamos por d e n o m i n a r l a s d e l a f o r m a q u e s i g u e ) : a) L a concepción " e s t r i c t a " ; ésta, l a s leyes de p r e s u p u e s t o s presupuestaria, conforme a esta sólo d e b e n regular l a contener nosotros estrictamente "amplia"; s i n que puedan posición, que

extrañas a e s e ámbito m a t e r i a l que l e s e s p r o p i o ; b) L a l e y e s deben i n c l u i r clara e l a materia y c) presupuestaria, prohibición concepción otras cumplir La

concepción

acogemos, t a l e s constitucional de abarcar

p e r o pueden c o b i j a r c u a l q u i e r o t r a m a t e r i a , inequívoca;

salvo

" i n t e r m e d i a " ; d e a c u e r d o c o n ésta, l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s h a n l a materia siempre y presupuestaria cuando éstas y pueden albergar materias, estas se encuentren directamente

relacionadas leyes.

c o n l a función

c o n s t i t u c i o n a l que deben

A) Una concepción e s t r i c t a a c e r c a d e l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de presupuestos.

Un s e c t o r d o c t r i n a l d e f i e n d e pueden acoger l a materia

que e s t a s

leyes

sólo d e b e n y (los

rigurosamente y l a parte

presupuestaria

e s t a d o s de i n g r e s o s y g a s t o s ,

a r t i c u l a d a que l e s d a

s e n t i d o -que l o s a c l a r a , c o m p l e m e n t a , d e s a r r o l l a o e x p l i c a - ) . De ahí l a r o t u n d a n e g a t i v a a l a admisión e n s u c u e r p o n o r m a t i v o d e intrusos (posibles o eventuales). de c l a r a conexión. E n

otros contenidos

E s t a concepción p a r t e primer no

de d o s d a t o s ,

l u g a r , l a c o m p e t e n c i a d e aprobación d e l o s P r e s u p u e s t o s de l a función l e g i s l a t i v a , singularizada d e l artículo e x t r e m o que s e 66.2 CE, que y

implica ejercicio de l a cita

deduce

distingue y trata presupuestaria En

como d i f e r e n t e s l a s p o t e s t a d e s

legislativa

(de aprobación d e l o s P r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o ) .

s e g u n d o l u g a r , l a l e y de p r e s u p u e s t o s n o e s p r o p i a m e n t e u n a

l e y e n s e n t i d o m a t e r i a l . S e . t r a t a de u n a norma a d m i n i s t r a t i v a de aprobación de u n d o c u m e n t o c o n t a b l e , q u e t a n sólo p o s e e carácter

8

formal

de l e y . P o r c o n s i g u i e n t e , se e n c u e n t r a material legal. previa, s i n que

vinculada a l a innovar e l

legislación Ordenamiento

pueda

A f a v o r de e s t a posición, s e t r a e n a r g u m e n t o s d e D e r e c h o c o m p a r a d o . Así, d e t e r m i n a d o s han i n f l u i d o decididamente Ordenamientos c o n s t i t u c i o n a l e s que s o b r e e l español (como e l alemán, e l

i t a l i a n o o e l francés) l i m i t a n de f o r m a e x p r e s a e l c o n t e n i d o d e tales leyes a l o estrictamente presupuestario. En aquellos resumen, autores esta que concepción postulan estricta es de defendida que por

las tesis

l a l e y de

presupuestos condicionada la l e y de

e s u n a u n a norma que sólo c o n t i e n e u n mero d o c u m e n t o p o r l a legislación m a t e r i a l p r e v i a , presupuestos debe restringir de de forma ese su que y carente de

c o n t a b l e ( l o s P r e s u p u e s t o s ) , f r u t o de u n a función n o l e g i s l a t i v a , f u e r z a de l e y . L a c o n s e c u e n c i a estrictamente cualquier presupuestario, extravagante que se e x t r a e de l a misma e s q u e contenido esencial a lo de debe l a inclusión

norma

núcleo

r e p u t a r s e en todo caso Tal rechazada Una de postura,

inconstitucional. e n l a d o c t r i n a española (y es

hoy m i n o r i t a r i a

r e l e g a d a a l ámbito de l a d i s c i p l i n a d e l D e r e c h o f i n a n c i e r o ) , p o r e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l español. concepción e s t r i c t a puede

a c e r c a d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s Lapatza,J . J . , REDF, núm. 8 7 ,

presupuestos

c o n s u l t a r s e en F e r r e i r o

" D e r e c h o p r e s u p u e s t a r i o y técnica l e g i s l a t i v a " , 1995, pp. 481-500.

" L a s Leyes de Presupuestos de estos años han sido, sin duda, uno de los p r i n c i p a l e s vehículos de oscurecimiento de nuestro ordenamiento f i n a n c i e r o e incluso de sectores del ordenamiento ajenos a él. Pues l a dispersión de normas ocasionadas en estos sectores del ordenamiento por las modificaciones puntuales introducidas por estas Leyes, coyunturales, .asistemáticas, a veces reiteradas sobre una misma materia con vigencia indefinida unas, con e f i c a c i a temporal limitada otras, no puede sino conducir a l a oscuridad, por su inabarcabilidad, inestabilidad y carácter asistemático, de tales grupos de normas. Las Leyes de Presupuestos que he considerado, insisto, han generado un verdadero aluvión, creciente, progresivo y en l a misma medida preocupante, de tales modificaciones que, con harta frecuencia, exceden del contenido propio, como veremos en seguida, de las normas que, en nuestro ámbito c o n s t i t u c i o n a l , deben regular la 9

institución presupuestaria y que oscurecen, r e p i t o , no sólo l a propia Ley de Presupuestos sino todos los sectores del ordenamiento que toca y modifica" ( p p . 484-485) . "La ley que regula el Presupuesto de cada e j e r c i c i o ha de rechazar todo contenido extraño a esta institución, el presupuesto, porque así lo ordena l a Constitución; porque así lo exigen los postulados más elementales de l a técnica jurídica y porque así lo recomienda el sentido común" ( p . 487) . " L a Ley de Presupuestos de cada año ha de ceñirse a J a autorización del gasto a r e a l i s a r en cada e j e r c i c i o y a l a s modificaciones de ingresos que puedan i n f l u i r en l a recaudación de ese e j e r c i c i o . Modificaciones de carácter anual y, en este sentido, excepcionales o extraordinarias con relación a los ingresos previstos de modo ordinario, con vigencia i n d e f i n i d a y aplicación continuada, por el ordenamiento f i n a n c i e r o general" (p. 4 9 2 ) . "CJjaa Ley de Presupuestos breve, clara y s e n c i l l a , como l a Ley de Presupuestos de quince años atrás", "que ponga f i n a un proceso, alentado en gran parte por el Tribunal Constitucional, y al que l a STC 76/1992 no ha puesto f i n " ( p . 4 99) . "La situación tras l a STC 76/1992 (y quizá conviniera aquí recordar al Tribunal Constitucional que quien siembre vientos recoge tempestades) es peor que l a anterior"; "Desde 1993 envía al Congreso y el Congreso aprueba al mismo tiempo dos leyes"; "El ómnibus al que antes todo el mundo se refería se ha transformado en un tren a r t i c u l a d o " ( p . 4 9 9 ) . "El proceso, evidentemente, ha empeorado y su solución, no creo, ahora menos que nunca, pueda venir de manos de un Tribunal Constitucional que tan erróneamente lo había impulsado. Sólo puede procurarse, creo, a través d e una denuncia continua del mismo por parte de l a doctrina que haga ver, día tras día, los graves p e r j u i c i o s que este erróneo proceder causa al ordenamiento jurídico. .. Con l a esperanza de que algún día se vuelva a u n a Ley de Presupuestos t r a d i c i o n a l , acorde con l a más elemental técnica jurídica y con el papel que esta Ley ha de desempeñar en el ámbito social y democrático enmarcado por nuestra Constitución" (pp. 4 9 9 - 5 0 0 ) .

B) iTna concepción, a m p l i a d e l ámbito m a t e r i a l d e e s t a s l e y e s .

Desde

l a perspectiva

constitucional,

esta

concepción

es

favorable a l a libre regulación m a t e r i a l únicos , límites presupuestario a

inclusión e n l a l e y d e p r e s u p u e s t o s d e t o d a que e l l e g i s l a d o r l a libre' considere oportuno. Los del legislador

disponibilidad

s o n l o s q u e l a Constitución i m p o n e a l c o n t e n i d o 10

de

l a s l e y e s en g e n e r a l ,

a l o s que d e b e n a g r e g a r s e l o s límites a

m a t e r i a l e s p r e v i s t o s e n e l artículo 134 CE. Éstos s e c o n t r a e n las y materias expresamente reservadas y prohibidas

{apartados 2

7 d e l artículo 134 CE,

respectivamente).

L a p r e m i s a de l a que p a r t e e s t a posición e s l a consideración de l a l e y de p r e s u p u e s t o s como u n a l e y e n s e n t i d o m a t e r i a l . Como participa de l a s siguientes notas: a) es fruto de l a

tal,

potestad por ley, legal. de

legislativa;

b) n o s e e n c u e n t r a l i m i t a d a o

condicionada de

l a legislación m a t e r i a l p r e v i a ; y c) g o z a de l a f u e r z a p o r l o que e s a p t a para

l a innovación d e l O r d e n a m i e n t o

Sobre estas bases, e l razonamiento es e l s i g u i e n t e . L a l e y debe abordar e l contenido que le reserva

presupuestos

e x p r e s a m e n t e l a Constitución (artículo 1 3 4 . 2 ) ; p e r o , como l e y que e s , p u e d e e m p r e n d e r l a regulación de c u a l q u i e r m a t e r i a , la d i s t a n c i a d a de l a p r e s u p u e s t a r i a , incluso

s a l v o que l a Constitución Esta postura

lo prohiba

de forma c l a r a , m a n i f i e s t a y t e r m i n a n t e .

se j u s t i f i c a s o b r e l a b a s e d e l r e s p e t o por tanto de su v i a b i l i d a d

a l texto c o n s t i t u c i o n a l , no ponga

c o n s t i t u c i o n a l , aunque

r e m e d i o , o de r e s p u e s t a , material de l a s leyes

d e s d e l a Constitución a l e n s a n c h a m i e n t o de p r e s u p u e s t o s , que se c o n s i d e r a un

p r o b l e m a p r o p i o de l a técnica l e g i s l a t i v a .

P o r e l l o : l a fijación

(o s i s e q u i e r e , l a creación) de límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s leyes de p r e s u p u e s t o s n o e s p e c i f i c a d o s de f o r m a d i r e c t a

en e l t e x t o c o n s t i t u c i o n a l c o m p o r t a u n a restricción i n j u s t i f i c a d a de l a p o t e s t a d l e g i s l a t i v a que a l P a r l a m e n t o r e c o n o c e e l artículo 66.2 CE. E n suma, l a t r a d i c i o n a l práctica de i n c l u i r e n l e y e s d e legales

presupuestos materias extrapresupuestarias e innovaciones

v a r i a s n o c o n s t i t u y e p e r se u n p r o b l e m a de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d , s i n o d e d e f i c i e n t e técnica l e g i s l a t i v a , y como t a l a r e s o l v e r p o r a q u e l l o s órganos c o n r e s p o n s a b i l i d a d e n l a c a l i d a d d e l a s l e y e s . A f a v o r de e s t a posición, c u r i o s a m e n t e , también s e a p o r t a n argumentos de Derecho Comparado. Así, cuando determinadas (como l a

e x p e r i e n c i a s c o n s t i t u c i o n a l e s muy próximas a l a . n u e s t r a alemana, l a i t a l i a n a o l a francesa) han p r e t e n d i d o

que l a l e y de así

presupuestos se l i m i t a s e a r e g u l a r l a materia p r e s u p u e s t a r i a , l o h a n hecho c o n s t a r de forma e x p r e s a , c l a r a y terminante

en sus

t e x t o s c o n s t i t u c i o n a l e s , a d i f e r e n c i a de l o que s u c e d e e n e l c a s o

11

español. En d e f i n i t i v a , de e s t a p o s t u r a e s s u p e r a d o r a de l a concepción como u n a norma l e g a l meramente f o r m a l , emanada de l a capaz Por de l a l e y de p r e s u p u e s t o s

s u e r t e que l a c o n c i b e como u n a l e y m a t e r i a l ,

p o t e s t a d l e g i s l a t i v a d e l a s C o r t e s , c o n l a f u e r z a p r o p i a de e s t a s normas, de son e s t o e s , no v i n c u l a d a a l a legislación p r e v i a y legislativo. (aunque inidónea, d e s d e l a p e r s p e c t i v a de l a técnica l e g i s l a t i v a ) emprender m o d i f i c a c i o n e s d e l Ordenamiento aquéllos que inequívocamente l a sleyes, en p a r t i c u l a r . que s e p r o p u g n a e n e s t e puntuales la trabajo, vienen tanto, l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s sólo fijados por e l texto l a s l e y e s de en g e n e r a l , y p a r a

c o n s t i t u c i o n a l para presupuestos,

E s t a posición d o c t r i n a l , (siempre encuentra con pronunciamientos en l a línea disidentes

v a g a n a n d o a d e p t o s p r i n c i p a l m e n t e e n t r e algún c o n s t i t u c i o n a l i s t a y de r e f e r e n c i a ) y s e de del l o s votos Tribunal ( s ibien, con con matices) doctrina

particulares

C o n s t i t u c i o n a l español. Una concepción a m p l i a d e l ámbito m a t e r i a l de e s t a s leyes

p u e d e v e r s e e n e l " V o t o p a r t i c u l a r que f o r m u l a e l M a g i s t r a d o d o n L u i s López G u e r r a a l a S e n t e n c i a de f e c h a de 14 de mayo de 1 9 9 2 , en de l a s cuestiones 16 d e j u n i o d e de inconstitucionalidad acumuladas números 6 2 5 / 1 9 8 8 , 756/1990 y 766/1990". (STC 7 6 / 1 9 9 2 , d e 14 d e mayo; BOE 1992).

"Disiento de la. opinión de l a mayoría de mis colegas del Pleno del Tribunal Constitucional, en cuanto a l a declaración de inconstitucionalidad del artículo 130 de l a Ley General T r i b u t a r i a por vulnerar las previsiones del artículo 134 de l a Constitución. A mi parecer, tal opinión representa una restricción i n j u s t i f i c a d a y sin base constitucional suficiente de l a potestad l e g i s l a t i v a que a las Cortes Generales reconoce el artículo 66.2 de l a Constitución española. Dado el reconocimiento expreso de esa potestad, que se establece con alcance general, y sin que se establezcan ámbitos exentos a l a misma, toda restricción a su e j e r c i c i o , o toda cualificación a l a forma de e j e r c e r l a deberá derivar de una definida previsión constitucional (bien explícita, bien directa e inequívocamente derivada del Texto c o n s t i t u c i o n a l ) en cuanto excepción a una atribución en p r i n c i p i o universal e ilimitada. A f a l t a de esa previsión, no cabrá considerar que una norma 12

l e g i s l a t i v a r e s u l t a viciada de i n c o n s t i t u c i o n a l d i a d en virtud del tipo de materias sobre las que verse, por más que puede sujetarse a críticas desde l a perspectiva de su adecuación técnica, o de su acomodación a las categorías doctrinales predominantes. La restricción a l a potestad l e g i s l a t i v a que se formula en l a Sentencia aprobada por el Pleno no responde a una previsión constitucional de ese tipo, explícita o implícita. La Ley de Presupuestos es, como es obvio, una ley, y el hecho de que deba tener un contenido mínimo necesario e i n d i s p o n i b l e (el estado de gastos y l a previsión de ingresos presupuestarios, y el importe de los beneficios f i s c a l e s que afecten a los t r i b u t o s del Estado, según el artículo 134.2 CE) no tiene por qué imponer al l e g i s l a d o r r e s t r i c c i o n e s adicionales a las que l a Constitución establezca expresamente. Ciertamente, l a Ley de Presupuestos ha de contener los Presupuestos del Estado, pero no es posible estimar que se t r a t e de un contenido exclusivo y excluyente (STC 65/1987, fundamento jurídico 4.°). El carácter que asume l a Ley de Presupuestos, como instrumento de dirección de l a política económica, ha supuesto l a usual introducción en l a misma de normas r e l a t i v a s a esa materia con diversos grados de conexión con las previsiones presupuestarias. Ahora bien, l a Constitución únicamente establece una exclusión expresa respecto al contenido de l a Ley de Presupuestos, es decir, l a prevista en el apartado 7. ° del artículo 134, referencia a l a creación de t r i b u t o s , que habrá de l l e v a r s e a cabo mediante Ley t r i b u t a r i a sustantiva (ley que, a su vez, podrá prever su modificación por l a Ley de Presupuestos) . El legislador, pues, en cuanto al contenido de l a ley presupuestaria se h a l l a sujeto a dos mandatos explícitos: ha de i n c l u i r los Presupuestos con los r e q u i s i t o s del artículo 134.2 CE y no podrá crear t r i b u t o s (art. 134.7 CE). Dentro de estos límites, ningún precepto expreso hay en l a Constitución que impida a las Cortes, en el uso de su potestad legislativa, i n t r o d u c i r en l a Ley de Presupuestos aquellas disposiciones que estimen de conveniente inclusión por su relación con l a materia presupuestaria, o con l a orientación de l a política económica".

C) material

Una

postura

intermedia

acerca

de

la

configuración

de estas normas p r e s u p u e s t a r i a s .

Una t e r c e r a posición puede c a l i f i c a r s e de i n t e r m e d i a de l a s anteriores, p u e s a c e p t a u n c o n t e n i d o mínimo ( e v e n t u a l ) de e s t a s l e y e s . (obligatorio) E l , p r i m e r o de y un esos

c o n t e n i d o máximo

13

contenidos (conformado mientras

está por al

expreso la se

en

la

letra

de

la

Constitución del texto tipo

materia

estrictamente por las

presupuestaria), directamente

segundo

llega

implícitamente materias

constitucional relacionadas concreto ley de

(integrado

c o n l a función que según l a Constitución e s t e

de l e y debe c u m p l i r ) . presupuestos como una como l e y meramente formal. de También l a la función

E s t a posición e s a s i m i s m o s u p e r a d o r a de l a concepción de l a configura l e y material, producto

l e g i s l a t i v a d e l P a r l a m e n t o y c o n l a f u e r z a de o b l i g a r p r o p i a de l a s l e y e s , s i b i e n c o n u n ámbito m a t e r i a l a c o t a d o q u e d e r i v a de las previsiones palabras, que otras e x p r e s a s e implícitas de l a Constitución. Con l a l e y de p r e s u p u e s t o s , expresamente materias reconoce siempre que además d e l respeten l a contenido puede función De e s t a posible, l a Constitución, otras

necesario albergar forma, eventual relación de

c o n s t i t u c i o n a l que e s t a s se c o n f i g u r a directa y que

l e y e s están l l a m a d a s a s e r v i r . un c o n t e n i d o leyes: l a smaterias con l a materia esas

constitucionalmente justificada no

o máximo de e s t a s

que g u a r d e n u n a estrictamente están

p r e s u p u e s t a r i a o c o n l a política económica d e l G o b i e r n o . E l r e s t o materias cumplan condiciones constitucionalmente v e d a d a s a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . acogida por e l Tribunal p o r buena p a r t e Constitucional de l a d o c t r i n a sobre todo p o r tendencia algunas

Ésta e s l a p o s t u r a

español, que h a s i d o a p l a u d i d a

española ( p r i r a o r d i a l m e n t e , d e l D e r e c h o f i n a n c i e r o , p e r o también d e l Derecho c o n s t i t u c i o n a l y o t r a s d i s c i p l i n a s ) , misma, p r i n c i p a l m e n t e expansiva por ello algunos l a s c o n s e c u e n c i a s p o s i t i v a s que " a p a r e n t e m e n t e " s e d e r i v a n de l a l a erradicación de l a t r a d i c i o n a l autores a han la dejado de expresar y d e l contenido respecto m a t e r i a l de e s t a s l e y e s * . A h o r a b i e n , n o fundamentación Tribunal. parámetros

disidencias

i n t e r p r e t a t i v o s empleados p o r e l a l t o Una postura intermedia acerca

de l a configuración m a t e r i a l

de e s t a s n o r m a s p r e s u p u e s t a r i a s

s e a d v i e r t e e n Rodríguez B e r e i j o ,

Decimos "aparentemente", por dos razones. E n primer lugar, porque la llamada doctrina constitucion.al sobre los límites materiales al conienido de las leyes de presupuestos estatales puede plantear serios problemas cuando se trata do determinar si una concreta regulación material cumple l;is coTulicioncs impiiest;ui por el Tribunal para integrar el contenido eventual. Y en segundo lugar, dado que esa doctrina constitucional se encuentra en el orinen de las leyes de acompañamiento presupuestarias, que generan también patologías, aunque diversas, en nuestro sistema de fuentes del Derecho.

14

A.,

"Jurisprudencia

constitucional

y

Derecho

Presupuestario.

C u e s t i o n e s r e s u e l t a s y temas p e n d i e n t e s " , REDC, núm. 4 4 , 1 9 9 7 , pp. 10-13.

"Un tema de nuestro tiempo: <Pol£tica L e g i s l a t i v a y Leyes de Presupuestos>. La utilización creciente del a r t i c u l a d o de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para l e g i s l a r con carácter general sobre los más diversos sectores del ordenamiento jurídico" {p. 1 0 ) . "Un problema ha adquirido relevante protagonismo en nuestro ordenamiento jurídico, a saber, l a cuestión de <los límites constitucionales el contenido de las Leyes de Presupuestos> y, en consecuencia, qué interpretación y qué alcance ha de darse al a r t . 134 CE en sus diferentes determinaciones, en p a r t i c u l a r a los apartados 1. °, 2.° y 7.° del citado precepto constitucional. Lo que conlleva preguntarse, en primer lugar, por el problema -viejo en verdad en la historia del Derecho presupuestario europeo desde l a segunda mitad del s i g l o XIX- d a l a n a t u r a l e z a , l e g i s l a t i v a o no, de l a función parlamentaria de aprobación de los Presupuestos, o lo que es igual, por el sentido del principio constitucional de legalidad o competencia presupuestaria (artículo 134.1 CE); y en segundo lugar, por l a naturaleza y función de l a Ley de Presupuestos y su posición dentro del sistema de producción de normas jurídicas. Problema que va unido inevitablemente al del contenido normativo de l a Ley de Presupuestos Generales del Estado, de cuál sea su ámbito material, natural y propio y hasta dónde es legítimo utilizar dica Ley como vehículo de legislación ordinaria para innovar o modificar el ordenamiento jurídico: esto es, cuáles son los <límites materiales> en l a Constitución a l contenido normativo posible d e l a Ley de Presupuestos dentro de un sistema de normas basado en el respeto a l a codificación del Derecho y al valor de l a seguridad jurídica. No se t r a t a , claro está, tanto de debatir de si l a Ley de Presupuestos es una ley formal o una ley material -polémica que hoy ha perdido gran parte de su sentido histórico- como, por el contrario, de f i j a r cuál es el lugar de esta Ley <dentro de l a Constitución y de su sistema de fuentes>, de d e l i m i t a r su función, su contenido normativo y que es lo que, constitucionalmente tal Ley puede o no puede hacer. Y en el bien entendido que l a consideración de l a Ley de Presupuestos como una Ley ordinaria no supone l a i n e x i s t e n c i a de <límites jurídicos> a su contenido material posible. Contenido que debe delimitarse partiendo del dato normativo c o n s t i t u c i o n a l ' (art. 134 CE), de l a específica función que c a r a c t e r i z a a l a Ley de Presupuestos del 15

Estado en su doble consideración de <Ley aprobatoria> del programa anual de ingresos y gastos públicos y de <Ley de dirección y orientación> de l a política económica del Gobierno" (pp. 1 1 - 1 2 ) . "El estudio de l a jurisprudencia constitucional permite constatar un r e f l e j o de esa preocupación por l a creciente utilización de las Leyes de Presupuestos como vehículo o instrumento de l a legislación ordinaria y proporciona abundantes y sugestivos temas de reflexión" ( p . 13) . I I . Título, contenido y estructura del estudio.

El de

título p o r e l que hemos o p t a d o r e s p o n d e a l a n e c e s i d a d de l a forma tratado. a l d e l Estado" expresar más adecuada la posible de e l las contenido "Límites leyes No de debe Además, constituye rúbrica

definir

efectivamente constitucionales presupuestos aceptada para pasarse

contenido

material

l a denominación p o r t o d o s o b j e t o de e s t u d i o . e l nombre q u e l e o t o r g a

l a realidad

por alto

que es p r e c i s a m e n t e

n u e s t r o T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l y que s e a d m i t e s i n r e s e r v a s p o r l a d o c t r i n a y n u e s t r a c o m u n i d a d de j u r i s t a s . Hemos p e r s e g u i d o l a estructuración más c l a r a p o s i b l e de l o s contenidos trabajo d e l estudio'. Siguiendo esta pauta, componen básico este l o s siguientes Capítulos, e l c o n t e n i d o de l o s

c u a l e s anticipamos brevemente. En e l P r i m e r o ' " , p r e s e n t a m o s e l p r o b l e m a de l a expansión d e l ámbito material de l a s leyes de presupuestos estatales y describimos Justicia, Tribunal l a s r e s p u e s t a s que se h a n o f r e c i d o algunos órganos consultivos ha y, a e s a cuestión e l

d e s d e l a d o c t r i n a , e l l e g i s l a d o r , e l G o b i e r n o , l o s T r i b u n a l e s de especialmente, Constitucional, que formulado l a d o c t r i n a sobre leyes.

límites c o n s t i t u c i o n a l e s a l c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s

Nuestros esfuerzos pasan por vencer las no pocas dificultades sisteiitóeicas que entraña el tema objeto de estudio, a través del disefio de ima estructura que busca una ordenación material clara y coherente. Aquí, debemos confesar que esa estructuración de contenidos n o nos lia resultado una larca fácil. Cuestiones que, a nuestro juicio, deben traUírse en esta investigación, pero que no constituyen su núcleo esencial (como el contenido necesario, la naturaleza jurídica -función presupuest.uia, rango y fuerza-, los límites materiales de caríicter tributario y temporales de las leyes de presupuestos estatales; sin olvidar, los límites constitucionales al cojitenido de las leyes de presupuestos autonómicas y de las leyes de acompañamiento presupuestarias), las liemos distribuido en diversos Capítulos del trab.njo, según (lo que creemos que debe ser) l a sede natural y lógica de tratamiento de las mismas. N o hemos considerado integrar los Capítulos en Partes, sencillanwnte por no haber encontrado razón o justificación para ello. "Capítulo Primero. E l problema de la expansión del ámbito material de las leyes de presupuestos del Estado. L a respuesta al problema: la doctrina de los límites constitucionales al contenido material de estas leyes'.

16

E n e l Capítulo S e g u n d o "

analizamos

los criterios

para l a

delimitación d e l c o n t e n i d o p o s i b l e de e s t a s l e y e s y d e n u n c i a m o s l o s p r o b l e m a s teóricos y a p l i c a t i v o s que g e n e r a elaborada por l a jurisprudencia Posteriormente tres sobre criterios límites constitucional. a Sexto), de tratamos l o s constitucional las que, leyes según de esa "funcional", e s t a categoría

(Capítulos T e r c e r o a l

de fundamentación de l a d o c t r i n a materiales y se de contenido esto es, l o s c r i t e r i o s jurídica precisamente

presupuestos

estatales,

"procedimental" jurisprudencia,

l a seguridad

identifican

c o n l o s límites

c o n s t i t u c i o n a l e s a l c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s leyes'^. E n e l Capítulo T e r c e r o ' ^ c e n t r a m o s n u e s t r o criterio de la función constitucional de presupuestos forma e s t a t a l e s . Analizamos a e s a función y falto atención e n e l las leyes de de

s i esta l e y es efectivamente reservado del Concluimos e l criterio de un

una l e y de c o n t e n i d o c o n s t i t u c i o n a l m e n t e d e f i n i d o exclusiva constitucional. consolidación para leyes. carácter funcional impreciso en t a n t o de

que argumento

l a delimitación

c o n t e n i d o c o n s t i t u c i o n a l máximo de e s t a s

Son i n d i s c u t i b l e s a l g u n a s p e c u l i a r i d a d e s p r o c e d i m e n t a l e s c o n que e l Ordenamiento constitucional configura l a ley de en p r e s u p u e s t o s f r e n t e a l r e s t o de l e y e s o r d i n a r i a s . E n e l Capítulo C u a r t o " * examinamos el sostenemos l a repercusión de t a l e s p a r t i c u l a r i d a d e s del criterio estatales. presupuestos idónea cuando que de c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s l e y e s . En n u e s t r o l a insuficiencia planteamiento,

l a especialidad

p r o c e d i m e n t a l p a r a j u s t i f i c a r l a reducción m a t e r i a l d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s Por estatales para relación afectan todos suele

a f i r m a r s e que l a s l e y e s de

no c o n s t i t u y e n l a sede n o r m a t i v a con l a materia a diversas

técnicamente

l a regulación d e m a t e r i a s heterogéneas, c o n e s c a s a o n u l a presupuestaria, especialmente d e l Ordenamiento parcelas jurídico

"Capítulo Segundo, Algunas consideraciones sobre el contenido necesario y el ámbito material expresamente prohibido. L a delimitación del conteiiido eventual; criterios y problemas". Capítulos Tercero a Sexto, ama de los límites constitucionales relativos a la función constitucional de las leyes de presupuestos (Capítulo

Tercero); las peculiaridades de su tramitación parlamentaria (Capítulo Cuarto); y la seguridad jurídica (Capítulos Quinto y Sexto). "Capítulo Tercero. L a función constitucional y el contenido material de las leyes de presupuestos estatales". "Capítulo Cuarto. E l procedimiento legislativo presupuestario y su repercusión en el contenido de las leyes de presupuestos estatales".

17

tradicionalmente de s e g u r i d a d Capítulos seguridad

h a n s i d o o b j e t o de codificación. E s a afirmación razones En l o s de l a

s u e l e j u s t i f i c a r s e c o n argumentos v a r i o s , p r i n c i p a l m e n t e jurídica y/o de b u e n a técnica l e g i s l a t i v a . y Sexto'*', abordamos l a incidencia Quinto'-^

jurídica e n l a delimitación d e l ámbito m a t e r i a l de l a s diversas o pertenecientes jurídica a sectores

l e y e s de p r e s u p u e s t o s . En n u e s t r a posición, l a inclusión e n l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e m a t e r i a s c o d i f i c a d o s de n u e s t r o se u n a t e n t a d o c o n t r a sino estas O r d e n a m i e n t o jurídico no c o n s t i t u y e p e r l a seguridad (artículo 9.3 C E ) , q u e , como t a l , p u e d e

u n p r o b l e m a de técnica l e g i s l a t i v a , leyes. Finalmente, en primer e l Capítulo lugar,

s o l u c i o n a r s e p o r q u i e n e s asumen r e s p o n s a b i l i d a d e n l a c a l i d a d de

Séptimo^' p e r s e g u i m o s de

varios

objetivos. relativa

En

un ' t r a t a m i e n t o

l a cuestión

a l a utilización, i m p o r t a n c i a

e interconexión d e l o s jurídica e n l a que y esos no el Defendemos

c r i t e r i o s funcional, procedimental jurisprudencia principios jurídica necesariamente e l ensanchamiento desarrollamos pueden operar como más de

y de s e g u r i d a d criterios radicando de cara En de leyes. acerca

constitucional analizada. de f o r m a c u m u l a t i v a , fundamento material nuestra estas

autónomos a esta

en l a s e g u r i d a d evitar segundo lugar, doctrina

fuerte

valoración

c o n s t i t u c i o n a l : l a consideración de l a misma como r e p r e s e n t a t i v a de u n a restricción i n j u s t i f i c a d a de n u e s t r a tesis acerca ( s i n a p o y o c o n s t i t u c i o n a l ) de m a t e r i a l de l a s l e y e s d e d e l contenido de l a s c o m p e t e n c i a s d e l P a r l a m e n t o . E n t e r c e r l u g a r , l a exposición d e l contenido p r e s u p u e s t o s . S o s t e n e m o s u n a concepción a m p l i a

e s t a s l e y e s , de s u e r t e que p u e d e n i n c o r p o r a r c u a l q u i e r regulación m a t e r i a l , s a l v o prohibición c o n s t i t u c i o n a l c l a r a e inequívoca a l respecto. estatales, En c u a r t o l u g a r , u n a p r o p u e s t a de s o l u c i o n e s f r e n t e a l en t r e s ámbitos: d e s d e l a l a propia p r o b l e m a d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s que a g r u p a m o s

'Capítulo Quinto. L a seguridad jurídica, la técnica legislativa y la codificación en orden a la configuración del contenido material de las leyes". "Capítulo Sexto, L a seguridad jurídica y el contenido de las leyes de presupuestos del Estado". "Capítulo Séptimo. L a utilización conjunta de los fundamentos de esta doctrina Mnstitucional. L a defensa de una concepción amplia del conicnido de estas leyes. Soluciones frente a s u desbordamiento material Límites constitucionales al contenido de l.xs leyes presupuestarias .^utonómicas y tie acompañamicnlo".

18

jurisprudencia disciplina actualidad tratamos de

constitucional, la técnica

el

Derecho

positivo

y por

l a su

legislativa. a l objeto

Finalmente, de e s t e

y su proximidad

central

trabajo,

l a problemática

de

l o s límites

constitucionales a l autonómicas y d e (estatales y

c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s las leyes de acompañamiento presupuestarias

autonómicas).

I I I . Método y o b j e t i v o s d e l t r a b a j o . S o n v a r i o s l o s r e t o s que n o s h a n l l e v a d o a e l a b o r a r trabajo. española sobre De entrada, constatamos l a ausencia este

en l a d o c t r i n a monográfico

d e l Derecho c o n s t i t u c i o n a l presupuestos'^.

de un e s t u d i o

l a s l e y e s de

Una de l a s d i f i c u l t a d e s , y o t r o de l o s desafíos, c o n q u e n o s hemos e n c o n t r a d o a l a b o r d a r multidisciplinar tratamiento estas l e y e s r e s i d e e n e l carácter En e f e c t o , un

de aproximación a l a s mismas. leyes

s e r i o y r i g u r o s o de e s t a s

requiere

a c u d i r a.

disciplinas varias,

como l a c o n s t i t u c i o n a l ,

l a presupuestaria y

t r i b u t a r i a , amén de i n c u r s i o n e s e n D e r e c h o p a r l a m e n t a r i o y e n ( l a . novedosa d i s c i p l i n a En e l presente de l a ) Técnica estudio, Legislativa. debido anuales e x a m i n a r de de forma

hemos leyes

pormenorizada estatales nuestra

l a s diferentes

presupuestos e n v i g o r de l a muy densa

(y y a v a n v e i n t i c u a t r o d e s d e así como buena

l a entrada parte de

Constitución),

legislación p r e s u p u e s t a r i a ( d e c i d i d a m e n t e , p r e s u p u e s t a r i a , l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s

l a legislación g e n e r a l autonómicas o l a s l e y e s

de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s ) . También n o s hemos o c u p a d o d e l procedimiento legislativo presupuestario previsto en los

Reglamentos p a r l a m e n t a r i o s . en e s t e sobre

S i n duda, una f u e n t e

imprescindible

trabajo l o constituye l a jurisprudencia constitucional de p r e s u p u e s t o s e x 134 CE, y a c o n s o l i d a d a (en

l a s leyes

Desde divei-sas ópticas (sobre todo, del Derecho financiero) han afi-ontado las leyes de presupuestos autores de la talla de F . Escribano López. E . González García, A . Menéndcz Moreno y A . Rodríguez Bereijo, a quienes se deben las escasas monografías existentes sobre el tema; sin olvidar las aponaciones de C . Albifiana García-Quintana, L . M . Cnzorla Prieto, R . Falcón y Telia, J . J . Ferreiro Lapatza, J . Martín Queralt, M . A . Martínez L a g o , E . Recodcr de Cas.so, M . T . Soler R o c h , entre otros.

19

t a n t o s a s p e c t o s ) ' ^ , que c o n f o r m a l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e límites materiales También a l contenido la recaída de l a s l e y e s acerca de de presupuestos preceptos relativo ámbito órganos valiosas estatales. a de otros

constitucionales l a seguridad

(principalmente,

e l artículo 9.3 CE, en n u e s t r o

jurídica). P o r s u i m p o r t a n c i a

e s t u d i o , también a c u d i m o s a l a j u r i s p r u d e n c i a o r d i n a r i a , así

como a l a s d o c t r i n a s d e l C o n s e j o de E s t a d o y de o t r o s y catalán). Naturalmente, italiana como y profundizamos francesa. Y en no las

c o n s u l t i v o s autonómicos ( e n c o n c r e t o , p o r s u interés, d e l a n d a l u z e x p e r i e n c i a s que e n e s t e campo o f r e c e e l D e r e c h o c o m p a r a d o , s o b r e todo el que l a alemana, Derecho olvidamos l o s p r e c e d e n t e s en n u e s t r a h i s t o r i a c o n s t i t u c i o n a l . Ahora b i e n , t a n t o comparado e l histórico constitucional los a b o r d a m o s e n s u c a s o e n e l m a r c o de c a d a uno d e l o s Capítulos e n s e e s t r u c t u r a l a investigación, s i n d e d i c a r l e s u n a p a r t a d o autónomo y d i f e r e n c i a d o . E x p l i c a b a O r t e g a y Gasset^" que e s misión de l a U n i v e r s i d a d en de s u a c t i v i d a d científica aclararlos, bien en l a crítica escudriñar así l o s problemas negativas plantear de de reales, a través propuestas límites describirlos, r e v e l a r sus caras como

construida, este

f u n d a d a s y p l a u s i b l e s de solución. E n e s e n c i a , hemos propuesto estudio de acerca l a s leyes constitucionales el de a l contenido

e s a misión n o s los presupuestos

e s t a t a l e s . E l p r o b l e m a que n o s p r o p o n e m o s a n a l i z a r s e c e n t r a e n d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l y l a desnaturalización d e l a s l e y e s presupuestos; y e n l a solución o f r e c i d a a e s e p r o b l e m a , l a límites m a t e r i a l e s Acerca que g i r a n tono a l contenido de l o s p r o b l e m a s en torno a l crítico. P o r permita Ésta coherentes c o n s t i t u c i o n a l sobre

doctrina que hemos

n o r m a t i v o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s . i d e n t i f i c a d o como c u e s t i o n e s y explicarlos intentado de s i cabe o

o b j e t o d e l t r a b a j o , hemos i n t e n t a d o o r d e n a r l o s y s i s t e m a t i z a r l o s , describirlos último, formular posibles hemos en un adoptar mejora u n a posición que n o s solución l o más

propuestas con nuestro

sistema

c o n s t i t u c i o n a l de

fuentes.

S i bien existen todavía cuestiones pendientes; sobre el extremo, puede verse el tr.ibajo de Rodríguez Bercijo, A . , "Jurisprudencia Constitucional y Derecho Presupuestario. Cuestiones resueltas y temas pendientes*. REDC, ''() O i l e g a y Gasset, J . , Misión de la Uiiiversiilmi, 1930. núm. 4 4 , 199.'!.

20

pretende

ser

nuestra

modesta

contribución leyes^'.

al

estudio

del

c o n t e n i d o de e s t a s i m p o r t a n t e s

E n nuestro caso, cobran acwalWad las palabras que a principios del pasado siglo formuló Vitagliaiio, G.Jl íM hiinncin, R o m a , 1910: 'Prefmione.

amteimto giurkika

delta

kgge

L a presente monografía lia lo scopo di richiamare a rattcnzione dei giuristi sopra una branca del diritto pubblico

a m n o tiasciiraia da essi, forse perche i norai di bilancio e d i contabilita si associano nel nostro pensiero a concetli di calcoli matematici e di sislerai scritiurali. che non entraño nel campo del diritto. C l ) i scrivc i bcn lontano dal presumere di aver fatto opera completa. Se anche ne avesse avuto i ! tempo, gli sarebbero máncate le forze. M a Ui csposizioiic, per quanto riassumiva, dello stato attuale della letteratura giuridica sulla materia e l'accenno al campo vastissimo d i interessami questioiii, che si connettono con lo sludio del bilancio, é da sperare che sproni uomini dell'autore piCi c o l l i e piü valenti a portare su d i esso i l coniributo dei loro studi e della loro docttrina. Se questo risultato sara raggiuuto l'autore sará pago d i aver coinpiuto opera non inutile".

21

CAPÍTULO PRIMERO. EL PROBLEMA DE LA EXPl^SIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO. UNA RESPUESTA AL PROBLEMA: L A DOCTRINA DE LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES A L CONTENIDO MATERIAL DE ESTAS LEYES. ÍNDICE. I. Presentación.

II.

La tendencia

expansiva

d e l contenido de l a s l e y e s legislativa.

de

presupuestos

e s t a t a l e s en l a práctica

1.

E l contenido española.

típico

de

estas

leyes

en

l a práctica

legislativa

2. española. A) B) C)

La

evolución

del

contenido leyes

(presupuestario

y

extrapresupuestario)

de e s t a s

en l a práctica

normativa

E l respeto La La

a l contenido

presupuestario: material: material:

l a s leyes l a s leyes l a s leyes

de de de

presupuestos presupuestos presupuestos

correspondientes ampliación reducción

a l período 1 9 7 9 - 1 9 8 4 .

d e l ámbito d e l contenido

d e l período 1 9 8 5 - 1 9 9 2 . de l o s años 1 9 9 3 - 2 0 0 2 .

3. A l g u n a s e x p e r i e n c i a s l e g i s l a t i v a s

en Derecho comparado.

I I I . E l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s p r e s u p u e s t a r i a s e s t a t a l e s y e l t r a t a m i e n t o d i s p e n s a d o por l a d o c t r i n a .

1. E l m a l e s t a r

g e n e r a l i z a d o e n l a d o c t r i n a española.

2. A l g u n a s r e f e r e n c i a s d o c t r i n a l e s e n D e r e c h o c o m p a r a d o .

IV.

L o s límites m a t e r i a l e s

a l contenido

de

l a s leyes

de

presupuestos

e s t a t a l e s en l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l .

22

1. Exposición de l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l . A) Los pronunciamientos del Tribunal, las materias

i m p u g n a d a s y l a s d e c l a r a c i o n e s de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d . B) Una descripción de e s a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l y de s u s fundamentos.

2. L a s d i f i c u l t a d e s que ha e n c o n t r a d o e l T r i b u n a l español. 3 . L a s e x p e r i e n c i a s de o t r o s T r i b u n a l e s C o n s t i t u c i o n a l e s e n Derecho comparado. 4 . E l ensanchamiento de l a referida los doctrina Gobierno, m a t e r i a l de e s t a s l e y e s y l a i n c i d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l en e l l e g i s l a d o r , de Justicia y algunos e l órganos

Tribunales

consultivos. A) En e l l e g i s l a d o r p r e s u p u e s t a r i o B) En l o s Tribunales de consultivos. y e l Gobierno. y algunos órganos

Justicia

23

I.

Presentación.

En

este

Capítulo

inicial

presentamos

e l problema d e l

e n s a n c h a m i e n t o d e l ámbito m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s estatales, Gobierno, así como l a r e s p u e s t a que s e h a dado a e s a cuestión los Tribunales de Justicia y algunos órganos desde l a d o c t r i n a , e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l , e l l e g i s l a d o r , e l consultivos.

II.

La t e n d e n c i a

expansiva

d e l contenido

de l a s l e y e s de

p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s en l a práctica 1. E l contenido española. típico de

legislativa. leyes en l a práctica

estas

legislativa

Un leyes vigor

examen d e l a r t i c u l a d o l a Constitución típico y una

de l a p a r t e pone propia

dispositiva de de

de l a s en un

de p r e s u p u e s t o s de

estatales

aprobadas t r a s

l a entrada manifiesto estas

(1979-2002) sistemática

contenido

leyes'.

C o n s t i t u y e y a u n a r u t i n a n o r m a t i v a l a reiteración a n u a l de l a s disposiciones relativas a aprobación Estado^; servicio y modificación sector ( p o r e l o r d e n que s i g u e ) : de l o s Presupuestos l o s gastos las e l ámbito, Generales d e l de p e r s o n a l a l públicas^;

l a gestión p r e s u p u e s t a r i a ^ ; del público'';

pensiones

Algunas clasificaciones lia realizado l a doctrina acerca del contenido de estas leyes en la práctica normativa; entre otras muchas, pueden verse las realizadas por: A b a d Pérez, J . J . , "Antecedentes y documentación necesarias para pronunciarse sobre ios proyectos de ley de presupuestos". La eatUad de Itis leyes, V i t o r i a , 1989. p. 6 5 ; González García, B . , " E l articulado de las leyes anuales de presupuestos", PGP, 1985, pp. 62-68; Marrón, A . " L a información del Presupuesto como instrumento para la toma de decisiones", PGP, 1984, p. 117. Acerca de la inclusión e n leyes de presupuestos de normas de org,inización, competencia y procedimiento, el estudio de Gallardo Gallardo, M . J . , " E l ámbito extrapresupuestario de la ley de presupuestos. ¿Comienza s u reducción?", REDA, núm. 8 0 , 1993, p . 725 (especialmente, las notas 2 9 , 3 0 y 31). U n a propuesta de sistematización del contenido de las leyes de presupuestos en la práctica normativa de estos airas (1979-2002) es la que lormulamos seguidamente. Esta ley contiene normas relativas a: a) la aprobación de los estados de ingresos y gastos presupuestarios de los diferentes entes que integran el sector público estatal; b) la gestión y administrxión del Presupuesto, ya sea con vigencia temporal, ya sea con carácter permanettte; c) las operaciones financieras; d) las modificaciones tributarias que cuentan con habilitación previa por ley tributaria sustantiva, así como las .idaptacioncs de (litcreníes tributos a la realidad social; e) un conjunto amplio de normas heterogéneas, que no atañen a ta administración de créditos presupuestarios, entre elliis significativamente normas varias de organización, competencia y procedimiento. L a s normas sobre: el ámbito institucional de tos Presupuestos; los créditos iniciales y su financiación; la modificación y ejecución de tos crédito.s presupuestarios; y el Presupuesto de la Seguridad Social. L o s preceptos relativos a: la gestión de los Presupuestos docentes; la gestión presupuestaria de la Sanidad y de los Servicios Sociales; y "otras normas de gestión presupuestaria". 4 L a s disposiciones relativas a: el incremento anual de las retribuciones del personal al servicio del sector público; los regímenes retributivos; y "otras disposiciones en materia de régimen del personal activo".

24

d e t e r m i n a d a s o p e r a c i o n e s f i n a n c i e r a s y o t r o s a s p e c t o s d e l ámbito f i n a n c i e r o ^ ' ; l a s n o r m a s t r i b u t a r i a s ^ ; y l a financiación de e n t e s territoriales**. incorporado gestión cotizaciones acogido otras las (especialmente, de m a t e r i a s Asimismo, sobre buena parte de y estas leyes han de han leyes normas l a organización d e l sector l o s sistemas

económico-financiera

público' y

sobre l a s También e n

s o c i a l e s ' " . En o c a s i o n e s , de la parte

de f o r m a c o y u n t u r a l , final de estas

d i s p o s i c i o n e s de d i v e r s a n a t u r a l e z a " . l a s adicionales)

disposiciones

s e ha a c o m e t i d o l a regulación

heterogéneas.

P u e s b i e n , e s t a rápida o j e a d a a l a sistemática de l a s l e y e s de de presupuestos esas leyes, nos se advierte detecta con c l a r i d a d una tendencia que, t a n t o expansiva en e l final de su y a r t i c u l a d o como e n e l c o n j u n t o de d i s p o s i c i o n e s de l a p a r t e contenido, a l incorporar l a regulación de m a t e r i a s

dispares

modificaciones ver

s u s t a n t i v a s d e l O r d e n a m i e n t o jurídico, q u e , como e n muchas o c a s i o n e s muy p o c o o n a d a t i e n e n q u e presupuestaria.

hemos a d v e r t i d o ,

con l a d i s c i p l i n a estrictamente

2.

La

evolución de

del estas

contenido leyes en

(presupuestario l a práctica

y

extrapresupuestario) española.

normativa

Estas contenido

leyes

experimentan y

una

evolución

en

cuanto

a

su l a

(presupuestario

extrapresupuestario).

Tras

aprobación d e l a v i g e n t e Constitución española, hemos o p t a d o p o r

L o s preceptos relativos a: la determinación inicial de las pensiones del régimen de clases pasivas del Estado, especiales de guerra y no contributivas de la Seguridad Social; Lis limitaciones en el señalamiento inicial de las pensiones públicas; la revalorización y modificación de los valores de las pensiones públicas; los complementos para mínimos; y "otras disposiciones en materia de pensiones públicas". ^ Tales como: l a Deuda Pública; los avales públicos y otras garantías; las relaciones del Estado con el crédito oficial; el límite de circulación de moireda metálica; o disposiciones relativas al mercado de valores. Las normas relativas a los impuestos directos e indirectos, y a otros tributos (tasas y contribuciones especiales). También las leyes de presupuestos del período 1988-1992 incorporan algunas disposiciones generales en mtiteria de inspección, de gestión y de recaudación tributarias. Las disposiciones sobre la financiación de las Corporaciones Locales y de las Comunidades Autónomas. y Estos preceptos se recogen en las leyes de presupuestos del período 1985-1994. D e entre las normas de organización del sector público: la creación y la supresión de organismos autónomos, .sociedades estatales y otras entidades públicas, asícomo la reordenación de los mismos (modificación, refundición o transformación). Y en relación a los sistemas de gestión económico-fin.inc¡era del sector público, principalmente las disposiciones sobre el régimen jurídico de los Patrimonios Públicos. Las leyes de presupuestos de los años 1993-2002 dedican el último de sus Títulos a las "Cotizaciones sociales". S i n que conste reiteración en el articulado de las sucesivas leyes presupuestarias (en más de cuatro), determinadas complementarias" o los preceptos rel.ttivas ni Presupuesto de Acciones Conjuntas entre España y las Comunidades Europeas. "normas

25

distinguir

t r e s períodos en l a práctica l e g i s l a t i v a ' ^ .

A)

E l respeto

a l contenido

presupuestario:

l a s leyes

de

presupuestos c o r r e s p o n d i e n t e s Las contenido Ahora

a l período

1979-1984.

l e y e s de p r e s u p u e s t o s c o r r e s p o n d i e n t e s a l período 1979sencilla y clara'''. E l estrictamente previas. incorporan de difícil de l a s mismas algunas de se r e l e g a ellas a l a materia

1984'-' s o n b r e v e s y c o n u n a sistemática

p r e s u p u e s t a r i a , s i n q u e i n c i d a n en l a r e f o r m a de l e y e s bien, ( l a s dos últimas) modificaciones p e r m a n e n t e s de t r i b u t o s ' ^ y materias

ligazón c o n l a d i s c i p l i n a

presupuestaria"*.

B)

La

ampliación

del

ámbito

material:

las

leyes

de

presupuestos d e l período

1985-1992.

Durante

e l período

1985-1992,

de d e t e c t a

una desmesurada de

ampliación d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s l e y e s ' ^ . Se t r a t a

E n la descripción de esa evolución, que se centra en cada una de las leyes de presupuestos postconstiiucionales (ordenadas conforme a esos tres períodos anunciados), prestamos especial atención a los siguientes datos: brevemente, a la extensión y estructura de la ley; y con detalle, a las innovaciones legales que opera, así como a las materias de difícil engarce o de dudosa relación con la disciplina presupuestaria. '•^ Se incluyen en este período las siguientes leyes: la L e y 1/1979, de 19 de julio, de P G E para 1979 ( B O E de 2 0 de j u l i o de 1979); la L e y

42/1979, de 29 de diciembre, de P G E para 1980 ( B O E de 31 de diciembre de 1979); la L e y 74/1980, de 29 de diciembre, de P G E para 1981 ( B O E de 30 de diciembre de 1980); la L e y 44/1981, de 2 6 de diciembre, de P G E para 1982 ( B O E de 28 de diciembre de 1981); precedida de la L e y 5/1983, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, la L e y 9/1983, de 13 de j u l i o , de P G E para 1983 ( B O E de 14 de julio de 1983); y la L e y 44/1983, de 28 de diciembre, de P G E para 1984 ( B O E de 30 de diciembre de 1984). 14 L a parte dispositiva de estas leyes gira en torno a los 33 y 58 artículos (las restantes 34 , 47 -dos de ellas- y 39). E l conjunto de disposiciones de la parte final se mueve entre Las 4 y las 32 (Lis demás 9, 17 -dos de ellas- y 24). De éstas: las adicionales, entre 4 y 15 (las restantes 9, 11) y 13 -dos leyes-); las transitorias escasean (sólo la L e y de P G E para 1981 incorpora una); las finales lluctúan entre ninguna (dos leyes) y 10 (dos leyes) (l.is restantes 2 y 6); sólo incorporan una disposición derogatoria dos leyes (de P G E p.ira 1983 y 1984). Se reiteran los siguientes cojitenidos: " D e los créditos y sus modificaciones", "De los créditos de personal", " D e los créditos de haberes pasivos", " D e los créditos de inversiones", " D e \as operaciones financieras", "Normas tributarias", "Normas complementarias", y, por vez primera desde 1983, las "Normas relativas a Entes Territorúiles". '•^ L a s dos primeras leyes de presupuestos del período no afectan a ninguna norma legal anterior. Las leyes de P G E para los años 1981 y

1982 modifican con vigencia anual las leyes reguladoras de algunos impuestos (así, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de Impuestos Especiales). Las últimas leyes de presupuestos referenciadas modifican ya con carácter permanente algunas leyes financieras (por orden cronológico): la L e y 44/1978, de 8 de septiembre, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; la L e y 61/1978, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades; la L e y 39/1979, de 3 0 de noviembre, de Impuestos Especiales; o la Ley 5/1983, de 29 de junio, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributarla. '^ L a s cuatro primeras leyes de este período incorporan materia rigurosamcnle presupuestaria, si bien la de P G E para 1981 alberga una

ilisposición rel.itiva al mutuallsmo administrativo. E n \¡¡s dos últimas se detecta la regulación de materias que pudieran no tener una relación clara con el Presupuesto en sentido estricto; así, contienen disposiciones sobre reorganización de parque móvil de ministerios civiles; concesiones de autopistas; coniratación pública; nuevas denominaciones de determinados centros e institutos públicos ("Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas", "Instituto de Tecnología de Obras Públicas y Edificación"). '^ L.TS siguientes leyes: la L e y 50/1984, de 30 de diciembre, de P G E para 1985 ( B O E de 31 de diciembre de 1984); la L e y 46/1985, de

27 de diciembre, de P G E para 1986 ( B O E de 28 de diciembre de 1985); la L e y 21/1986, de 23 de diciembre, de P G E para 1987 ( B O E de 24 de diciembre de 1986); la L e y 33/1987, de 23 de diciembre, de P G E para 1988 ( B O E de 24 de diciembre de 1987); la L e y 37/1988, de 28 de diciembre, de P G E para 1989 ( B O E de 29 de diciembre de 1988); precedida del Real Decreto-ley 7/1989, de 2 9 de diciembre, de medid.as urgentes en materia financiera, tributaria y presupuestaria, y tramitada simultáneamente junto a la L e y 5/1990, de 29 de junio, de medidas urgentes en m.nteria presupuestaria, financiera y tributaria (procedente del precitado Decreto-ley 7/1989), la L e y 4/1990, de 29 de junio, de P G E para 1990 ( B O E de 30 de junio de 1990); l a L e y 31/1990, de 27

26

l e y e s muy e x t e n s a s y c o n u n a e s t r u c t u r a c i e r t a m e n t e Sin duda, e s t a s leyes se p e r f i l a n como e l p r i n c i p a l

compleja' . cauce de

r e f o r m a d e l O r d e n a m i e n t o jurídico público. T a n t o e l a r t i c u l a d o como e l e l e v a d o número de d i s p o s i c i o n e s que i n t e g r a n final a (principalmente, l a s a d i c i o n a l e s ) de e s t a s añadidos, activa de aplicaciones, l a s leyes leyes actualizaciones, Esa fuerza sobre leyes l a parte proceden

derogaciones, se

desarrollos, modificaciones, legales. proyecta

prórrogas y s u s p e n s i o n e s d e n o r m a s de p r e s u p u e s t o s financieras (de p r e s u p u e s t o s , de d e t e r m i n a d o s importancia laboral^*. de Esa

diversas:

o t r a s de c o n t e n i d o

presupuestario

y reguladoras

t r i b u t o s ) ^ ' ; l e y e s s e c t o r i a l e s d e d i f e r e n t e s ámbitos^"; y u n b u e n número d e l e y e s g e n e r a l e s los ordenamientos y o t r a s de c o n s i d e r a b l e y financiero, administrativo

ite Uicicmbrc. de P G E para 19«>1 ( B O E de 2 8 de diciembre de Í990); y l a L e y 31/1991, de 3 0 de diciembre, de P G E para 1992 ( B O E de 31 d e diciembre de 1991). Desde la L e y de P G E para 198.S, en t|ue el articulado alcanza el número de 101 artículos y el conjunto total de las disposiciones de la parle final el mhncro de 5 0 , el crecimiento material de estas leyes aumenta de forma considerable. Durante el período resellado, el número de artículos .se tmievc en torno a los 75-131 (las restantes con 7 5 , 7 9 , 88, 1 0 ! , 106,111 y 130 artículos), mientras el número del conjunto de disposiciones de la parte final fiuctt'ia entre 3 7 y 71 (la.s restantes 4 ? , 4 9 , 5 0 , 51 -dos leyes- y 62); de éstas, las Disposiciones adicionales se mueven entre 21 (dos leyes) y 4 9 (las demás 2 4 , 2 8 , 30, 33 y 43); las transitorias entre 4 y 16 (las otras 5, 7 , 9 -tres leyes- y 14); las ríñales entre 2 y 14 (Uis restantes 7 -dos leyes-, 10, 11 y 12 -dos leyes-); y las disposiciones derogatorias entre ninguna y 4 (tres leyes) (las demás 1, 2 y 3 -en dos leyes-). L a L-structura tipo de estas leyes es la siguiente: p o r este orden, los Títulos relativos a " D e los créditos y sus modificaciones"; " D e l a gestión presupuestaria"; " D u los gastos de personal activo"; " D e las pensiones públicas"; " D e las operaciones financieras"; "Normas tributarias" (en la mayoría de ocasiones, se incluye un Capítulo relativo a las, "Disposiciones en materia de Inspección, Gestión y Recaudación Tributarias"); " D e los Entes Territoriales"; "Disposiciones sobre la organización y sistemas de gestión económico-financiera del sector público". Además de desplegar su fuei7:a sobre leyes de presupuestos anteriores, las leyes de presupuestos de los años 1985-1992 afectan a la/el (por orden cronológico): L e y 44/1978, de 8 de septiembre, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; L e y 61/1978, d e 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades; Real Decreto Legislativo 3050/1980, de 20 de dicietnbre, de! Impuesto .sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos DtKumcniados; Real Decreto-Ley 18/1982, de 24 de septiembre, de medidtis urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria; L e y 30/1985, de 2 de agosto, de Impuesto sobre el V a l o r Añadido; L e y 45/1985, de 23 de diciembre, de Impuestos E.speciales; L e y 7/1987, de 29 de mayo, de Tasas Consulares; L e y 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones; Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, de Impuesto sobre Actividades Económicas. A k) largo de los años 1985-1992, inciden en !a/el ^ o r orden cronológico): L e y de 24 de noviembre de 1939, de ordenación y defensa de la Industria Nacional; L e y de 25 de septiembre de 1941, por la que se crea el Instituto Nacional de Industria; L e y 194/1963, de 2 8 de diciembre, sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social para el cuatrienio 1964/1967; L e y 25/1971, de 19 de j u n i o , de protección a las familias numerosas; L e y de 27 de junio de 1974, de régimen jurídico de investigación y explotación de hidrocarburos; L e y 6/1977, de 4 de enero, sobre Fomento de l a Minería; Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, sobre aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas; L e y 53/1980, de 2 0 de octubre, de regulación de l a participación del Estado en el reaseguro de los riesgos comerciales del Seguro de Crédito a la Exportación; L e y 82/1980, de 3 0 de diciembre, d e conseníación de energía; L e y 20/1981, de 6 de julio, de creación de la situación de Reserva A c t i v a ; L e y 38/1981, de 19 de octubre, creadora de la Sociedad Est.ital Minas de Almadén y Arrayanes; L e y 20/1984, de 15 de junio, de retribuciones del personal de las Fuerzas A r m a d a s ; L e y 24/1984, de 29 d e junio, de modificación de! tipo de interés legal del dinero; L e y 29/1984, de 2 de agosto, sobre concesión de ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas; L e y 37/1984, de 22 de octubre, de reconocimiento de derechos y servicios prestados a quienes formaron parto de Fuerzas Añiladas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la República; L e y 40/1984, de 1 de diciembre, de plantillas en e i Ejército de Tierra; L e y 13/1985, de 2 5 de mayo, sobre coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros; Real Decreto-Ley 1/1986, de 14 de marzo, de medidas urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales; L e y 12/1987. de 2 de j u l i o , de gratuidad de los estudios de Bachillerato, Formación Profesional y Artes Aplicadas y Oficios Artísticos en Centros Públicos y tiutonnmía de gestión económica de los centros docentes públicos no universitarios; Decreto-Ley 3/1989, de 31 de marzo, de medidas adicionales de carácter social. 7] U I S leyes de presupuestos de tos años 1 9 8 5 - 1 9 K afeaan a las siguientes normas legales (las ordenamos cronológicamente): L e y de Expropiación F o r z o s a , de 16 de diciembre de 1954; Decreto-Ley de 7 de junio de 1962, de nacionalización y reorganiz.nción del Banco de España; L e y 230/1963, de 2 8 de diciembre. General Tributaria; L e y de 7 de febrero de 1964, de Funcionarios C i v i l e s del Estado; Texto Articulado de la L e y de Patrimonio del Estado, aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril; Texto Articulado de la L e y de Bases de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1965, modificado por L a L e y 5/1973, de 17 de marzo, y Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo; L e y 13/1971, de 19 de j u n i o , de organización y régimen del Crédito O f i c i a l ; L e y 4/1974, de 13 febrero, de Pensiones; Texto Refundido de l a L e y de l a Seguridad S o c i a l , de 30 de mayo de 1974; L e y 11/1977, de 4 d e enero. General Presupuestaria; L e y 40/1980, de 5 de j u l i o , de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social; Real Decreto Legislativo 2795/1980. de 12 de diciembre, por el que se articula la L e y 39/1980, de 5 de j u l i o , de Bases sobre Procedimiento Económico-Administrativo; L e y 23/1982, de 16 de j u n i o , reguladora del Patrimonio Nacional; L e y 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico; L e y 30/1984, de 2 de agosto.

27

incidencia jurídico también, determinada y

de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s s o b r e e l O r d e n a m i e n t o legal previo se proyecta sobre sobre aspectos de una pero o Por coyuntura económica (con v i g e n c i a regulaciones y anual)

principalmente,

materiales

sustantivas,

c o n vocación de p e r m a n e n c i a

estabilidad.

último, e s t a s l e y e s a f e c t a n a u n número c o n s i d e r a b l e de m a t e r i a s de d u d o s a conciliación c o n e l c o n t e n i d o p r e s u p u e s t a r i o p r o p i o de e s t a s leyes^^.

C)

La

reducción

d e l contenido

material:

l a s leyes

de

presupuestos

de l o s años 1993-2002.

L a eclosión de l a s l e y e s de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s genera u n a disminución d e l ámbito m a t e r i a l de l a s leyes de

tic Medidas para la Reforiiia de la Función Pública; L e y 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo; Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del Seguro Privado; L e y 46/1984, de 2 6 de diciembre, reguladora de las Instituciones de Inversión Colectiva; L e y 53/1984, de 2 6 de diciembre, d e Incompatibilidades del Personal al Servicio d e las Administraciones Públicas; L e y 7/1985, de 2 de abril, reguladora d e las Bítses d e l Régimen L o c a l ; L e y 16/1985, de 2 5 de junio, del Patrimonio Histórico Español; L e y 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado; Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen L o c a l ; Real Decreto LegisLativo 1265/1986, de 27 de junio, que aprueba el Texto ArticuKido de la L e y de Inversiones Extranjeras en España; L e y 3/1987, de 2 de abril. General de Cooperativas; Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la L e y de Clases Pasivas del Estado; L e y 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas; la L e y 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social; L e y 19/1988. de 12 de j u l i o , de Auditoría de Cuentas; L e y 24/1988, de 2 8 de j u l i o , de Mercado de Valores; Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, Texto Refundido de la L e y General Presupuestaria; L e y 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas L o o i l e s ; L e y 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte; L e y 21/1991,17 de junio, de creación de! Consejo Económico y Social. 22 Estas leyes afectan a un buen número de materias de cuestionable relación con la disciplina presupuestaria, que agrupamos de la forma que sigue. a) P o r un lado, en relación a organismos autónomos y entidades públicas: su creación; nueva denominación y naturalcjta jurídica; organización, transformación, reorganización y competencias. Así, l a c r e a c i ó n de: el Instituto de Cinematografía y Artes Audiovisuales; el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado; e l Centro Nacional de Información Geográfica; la Red Técnica Española de Televisión; el Ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea; el Organismo autónomo Correos y Telégrafos; el Instituto Nacional de Fomento de la Economía Social; el Centro Español de Metrología; e l Cuerpo de Traductores c Intérpretes del Ministerio de Asuntos Exteriores. A h o r a bien, no olvidamos importantes instituciones en el ámbito financiero: la previsión de la creación de la Oficina Presupuestaria en el Congreso de los Diputados, o la creación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. L a nueva denominación del Instituto de Promoción de Turismo de España y el carácter o naturaleza jurídica del Museo Nacional del Prado. Respecto de la organización, transformación, reorganización y competencias, destacamos: la transformación en Entidad de Derecho Público del Instituto para Diversificación y A h o r r o de Energía; l a transformación del Instituto de Crédito Oficial en Sociedad estatal y s u reorganización; la t r a n s f o r m a c i ó n de la Escuela de Hacienda Pública en Organismo Autónomo Administrativo; la t r a n s f o m M c i ó n de l a Escuela de Organización Industrial en Organismo Autónomo C o m e r c i a l ; las competencias del Instituto Nacional de Industria; la transformación en Organismo Autónomo del Centro de A r l e Reina Sofía, del Centro de Investigaciones Sociológicas y de b Escuela Nacional de Sanidad; la transformación de Administración Turística Española en Sociedad Estatal de Paradores de Turismo de España; la transformación de la E s c u d a Oficial de Turismo en Entidad de Derecho Público; la transformación d e la Biblioteca Nacional en Organismo Autónoma; l a organización y funcionamiento de la Administración Turística de España. b) P o r otro lado, regulaciones materiales heterogéneas, como las rdativ.TS a: la competencia para la aceptación de donaciones, legados y herencias a favor del E.stado; la incorporación al Régimen Especial de l a Seguridad Social de Funcionarios Civiles del Estado; e l reconocimiento de pensionc-s por muerte o incap.acidad a causa de actos terroristas; l a jubilación de los vocales del Tribunal de Defensa de la Competencia; la declaración lie utilidad pública de las obras de construcción de centros penitenciarios, a los efectos de expropiación forzosa; l a creación de los Tribunales Económico Administrativos Regionales y Locales, con supresión de los Provinciales; la previsión de un nuevo sistema de Inianciacióii del Consejo Superior de Deportes; la gestión del Patrimonio de la V i v i e n d a ; la supresión de la incorporación obligatoria a las Cámaras oficiales de la Propiedad Urbana; la segunda actividad del Cuerpo Nacional de Policía; l a reiterada autorización al Presidente del Gobierno en materia de reestructuraciones administrativas; determinadas modificaciones orgánicas e n las estructuras de los Ejércitos; l a creación de varios Cuerpos, Escalas y Especialidades de Funcionarios; el Número de Identificación F i s c a l ; l a incorporación de funcionarios al régimen de mutualismo administrativo; la gestión y explotación de bienes de Consorcios de Zonas Francas; los responsables d e la deuda tributaria; la recaudación de tributos en vía de apremio; la recuperación de espacios en edificios judiciales; depósitos y garantías para l a exploración, investigación y explotación de hidrocarburos; actas extendidas o promovidas por controladores laborales; la autorización a l Gobierno para aprobar el Texto refundido de las disposiciones estatales vigentes en materia de suelo y ordenación urbana.

2B

presupuestos extensión sí considerarse acompañantes

estatales^^ se retrata o asentada

que en

aunque

no

se

refleja l a cual

en

su

l a sistemática, S i bien e l relevo

puede

consolidada^*. ahora

son l a s l e y e s

l a s q u e toman

como p r i n c i p a l e s

i n s t r u m e n t o s de r e f o r m a de n u e s t r o O r d e n a m i e n t o jurídico público, también d u r a n t e e s t e período l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s h a c e n g a l a de su fuerza activa leyes de l e y . Nuevamente afectan normas a: leyes y financieras^-''; sectoriales^^; algunas generales

o t r a s de c i e r t a e n t i d a d de l o s órdenes a d m i n i s t r a t i v o , f i n a n c i e r o

A lo largo d e este período se aprueban las siguientes leyes de presupuestos: precedida del Decreto-Ley 5/1992, de 21 de j u l i o ( B O E de 23 de j u l i o ) , la L e y 39/1992, de 29 de diciembre, de P G E para 1993 ( B O E de 30 de diciembre de 1992); acompañada de la L e y 22/1993, de 2 9 de ilicicmbrc, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo ( B O E de 31 de diciembre), la L e y 21/1W3, de 2 9 de diciembre, de P G E para 1994 ( B O E de 3 0 de diciembre de 1993); la L e y 41/1994, de 3 0 de diciembre, de P G E para 1995 ( B O E de 3 ! de diciembre d e 1994), que viene acompañada de la Ley 42/1994, de 3 0 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ( B O E de 31 de diciembre de 1993); la devolución al Gobierno del proyecto de L e y de Presupuestos para 1996 comporta para ese año la prórroga automática de los Picsupuesíos del año anterior (artículo 134.4 C E ) , y se aprueba el Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia prcsiipucslaria, tributaria y financiera ( B O E de 30 d e diciembre); precedida de la L e y 11/1996, de 27 de diciembre, do medidas de disciplina presupuestaría ( B O E lie 28 de diciembre) y acompañada de la L e y 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ( B O E de 31 de diciembre de 1996), la L e y 12/1996, de 30 de diciembre, de P G E para 1997 ( B O E de 31 de diciembre de 1997); escoltada por la L e y 66/1997, de 3 0 de ilicicmbrc, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ( B O E de 31 de diciembre de 1987), l a L e y 65/1997, de 3 0 de diciembre, de P G E para 1998 ( B O B de 31 tic diciembre de 1997); la L e y 49/1998, de 3 0 de diciembre, de P G E para 1999 ( B O E de 31 de diciembre de 1998), a la que une la L e y 50/1998, de 3 0 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social ( B O E de 31 de diciembre de 1998); otra vez gozando do compañía, de la L e y 55/1999, de 2 9 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ( B O E de 30 de diciembre de 1999), la L e y 54/1999, de 29 de diciembre, de P G E para el año 2000 ( B O E d e 30 de diciembre de 1999); acompañada de la L e y 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ( B O E de 30 de diciembre de 2000), L e y 13/2000, de 2 8 de diciembre, de P G E para ei año 2001 ( B O E de 29 de diciembre lie 2000); por último, precedida de la L e y 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria ( B O E de 13 de diciembre de 2(K)1), de la L e y Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la L e y General de Estabilidad Presupuestaria ( B O E de 14 de diciembre de 2001), y acompañada de la L e y 2 4 / 2 0 0 ! , de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ( B O E de 31 de diciembre de 2001), la L e y 23/2íX)l. de 2 7 de diciembre, de P G E para 2002 ( B O E de 31 de diciembre de 2W1). 24 S o n éstas también leyes de considerable extensión. Durante el período reseñado, el número do artículos se mueve entre 88 y 106 (las restantes con 9{) -dos leyes- 9 2 , 9 6 , 99 y 105 arti'culo,s), mientr.TS el número del coiijumo de disposiciones de la paite fina! gira en torno n 31 y 41 (dos leyes) (las demás 3 2 , 3 3 , 3 6 , 35 y 38); de éstas, las Disposiciones adicitmaies entre 24 y 32 (las otras 26, 2 7 , 28 -dos leyes-, 2 9 y 31); las transitorias entre 4 y 9 (dos leyes) (las otr.xs 5 -dos leyes-, 6 -dos leyes- y 7); destaca significativamente la reducción de las Disposiciones finales (que se mueven entre ninguna -en tres leyes- y 3 -en dos leyes-; las demás contienen 1 -en dos leyes- y 2), y , sobre todo, de las Disposiciones derogatorias (sólo se contiene Miui en la L e y de P G E para 1995). L a sistemática de la ley se reproduce durante el período. Salvo el relativo a las "Disposiciones sobre la organización y sistemas de gestión económico-financiera del sector público" (que aparece sólo en las leyes de presupuestos para 1993 y 1994), los Títulos que siempre incorporan estas leyes son los siguientes (por este orden): " D e la aprobación de los Presupuestos y sus modificaciones"; " D e la gestión presupuestaria"; " D e ios gastos de pensíinal"; " D e la? pensiones públicas"; " D e las operaciones financieras"; "Normas tributarias"; " D e los Entes Territoriales"; y "Cotizaciones sociales". Amén de las relativas a las propias leyes de presupuestos, en el ámbito concreto de las normas tributarias (con la limitación del artículo 134.7 C E ) , tas leyes de presupuestos del período I993-2(X)2 afectan a la/el (por orden cronológico): L e y 61/1978, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades; Decreto Legislativo 3050/1980, de 30 de diciembre. Texto Refundido de la L e y del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados; L e y 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones; Decreto Legislativo 1175/1990, de 2 8 de septiembre, de Impuesto sobre Actividades Económicas; L e y 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Rentó de las Personas Físicas; L e y 19/1991, de 6 de j u n i o , del Impuesto sobre el Patrimonio; L e y 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido; L e y 38/1992, de 2 8 de diciembre, de Impuestos Especiales; Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre. Texto Refundido de la L e y sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados; L e y 43/1995, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades; L e y 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta lie 1.1S Personas Físicas y Otras Normas Tributarias. Estas leyes de presupuestos despliegan su fuerza sobre la/el (por orden cronológico): Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, .sobre aspec«)s penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas; L e y 6/1982, de 29 de marzo, sobre retribución básica a mutilados civiles de guerra; L e y 13/1982. de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos; L e y 24/1984, de 29 de junio, de modificación del tipo de interés legal del dinero; L e y 37/1984, de 22 de octubre, de reconocimiento de derechos y servicios prestados a quienes durante la guerra c i v i l formaron parte de las Fuerzas A r i r a d a s , Fuerzas de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la República; L e y 20/1990, de 19 de diciembre, sobre régimen fiscal de las Cooperativas; L e y 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias; L e y 14/1993 de 23 de diciembre, de plantilla de las Fuerzas Armadas; L e y 19/1994, de 6 de j u l i o , de modificación de! Régimen Económico y Fiscal de Canarias; L e y 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada de Actividades de Iiierés Cultural; L e y 13/1996, de 3 0 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social; L e y 66/1997. de 3 0 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; L e y 50/1998. de 3 0 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

29

y s o c i a l - ' ' . A h o r a , l a f u e r z a de e s t a s l e y e s p l a n e a sobre e l e m e n t o s de legales, coyuntura económica

esencialmente con y

(por l o g e n e r a l ,

v i g e n c i a a n u a l ) , aunque también e n a l g u n a s o c a s i o n e s s o b r e normas sustantivas abandonan materias c o n inclinación hacia l a estabilidad p e r m a n e n c i a . P o r último, e s de j u s t i c i a a f i r m a r que e s t a s l a práctica c o n s i s t e n t e e n i n s e r t a r extrapresupuestarias^^. leyes

l a regulación de

3. Algunas e x p e r i e n c i a s l e g i s l a t i v a s en Derecho comparado.

En o

e l ámbito l e g i s l a t i v o

presupuestario,

diferentes alemana,

a l a

española h a n s i d o francesa.

l a s prácticas l e g i s l a t i v a s

italiana

E n A l e m a n i a , de c o n f o r m i d a d c o n l a l e t r a d e l artículo 110.4 GG ( q u e , recuérdese, r e s t r i n g e de f o r m a e x p r e s a e l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s a " l a s d i s p o s i c i o n e s que s e r e f i e r a n a l o s i n g r e s o s y g a s t o s de l a Federación"), l a práctica legislativa precepto rango se ha mostrado a l En plenamente respetuosa otorga de con de aquel l a constitucional normativo ( q u e , como v e r e m o s , principio efecto, l a s leyes e l máximo

presupuestario

"SepacJcung-sverJbot") . anual l a materia material en

presupuestos este el

a l e m a n a s , q u e s o n muy b r e v e s , s e l i m i t a n a r e g u l a r c o n v i g e n c i a estrictamente se integra sentido presupuestaria. como y contenido como D e n t r o de necesario espacio

Presupuesto Bund, sean

estricto para del de

contenido

admisible

a q u e l l a s d i s p o s i c i o n e s , que r e f e r i d a s a l o s i n g r e s o s y g a s t o s d e l imprescindibles o explicación país, de e s t e l a aclaración, Presupuesto. En complemento, la praxis (sobre con l a desarrollo legislativa todo,

l a s disposiciones tributos)

y medidas

l a s modificaciones

relacionadas

ejecución a n u a l d e l P r e s u p u e s t o s e d e j a n f u e r a de l a L e y q u e l o

L a s leyes de presupuestos del período 1993-2002 inciden sobre !a/c¡ (por orden cronolégico): L e y Orgánica 8/1980, de 2 2 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas; L e y Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Utiiversitaria; L e y 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública; L e y Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a l a Eductición; L e y 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español; Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril. Texto Refundido de la L e y de Clases Pasivas del Estado; Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. Texto Refundido de la L e y General Presupuestaria; L e y 39/1988, de 28 do diciembre, reguladora de Lis Haciendas L o c a l e s ; L e y 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial; Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de j u n i o . Texto Refundido de la L e y General de la Seguridad S o c i a l . S i bien en las leyes de presupuestos para 1993 y 1994 persiste la autorización al Presidente del Gobierno para las reestructuraciones administrativas.

30

aprueba, acompaña que,

en o c a s i o n e s

incorporándose

a una l e y a n u a l

que l a

( l a Jahressteuergesetz tendremos con

-o l e y t r i b u t a r i a de

anual-; l e y algunas

como

oportunidad actuales

ver, presenta de y

similitudes

las

leyes

acompañamiento siempre con

presupuestarias vigencia anual,

españolas).

Contadas

veces,

l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s generales de l a Federación

han innovado

normas

presupuestarias

( l a s que a l b e r g a l a de

O r d e n a n z a P r e s u p u e s t a r i a d e l Bund - l a Bundeshaushaltsordnung, validez bien, sólo p a r a l a Federación, no p a r a

l o s Lánder-) . A h o r a

por imperativo

e x p r e s o d e l artículo 110.4 GG, e n ningún

c a s o h a n a f e c t a d o a l a L e y de P r i n c i p i o s F u n d a m e n t a l e s de D e r e c h o Presupuestario ( l a Haushaltsgrundsátzegesetz, aprobada por

m a n d a t o d e l artículo 109.3 GG, a p l i c a b l e de f o r m a g e n e r a l a l Bund Y a l o s Lánder). Mayores legislativa hilando problemas italiana, que l a a l e m a n a p l a n t e a l a experiencia de l a legge di

no sólo como c o n s e c u e n c i a

( e l e q u i v a l e n t e a l a l e y de p r e s u p u e s t o s normativo, como l a legge

española) s i n o

también de o t r o i n s t r u m e n t o también guarda parecido,

f i n a n z i a r i a (que c o n l a práctica españolas). presupuestos

detallaremos,

a c t u a l de l a s l e y e s El artículo 81.3

"acompañantes" p r e s u p u e s t a r i a s evita que l a leyes de

Cost.

italianas

s e c o n v i e r t a n e n vehículo o r d i n a r i o de legislación, a

l a v e z que r e d u c e e l c o n t e n i d o de l a s mismas a l o e x c l u s i v a m e n t e presupuestario. referida hilando T a n t o e s a negación de l a f u e r z a de l e y como l a material d e l contenido de l a legge di

restricción

p r o v i e n e de l a concepción f u e r t e m e n t e

asentada en este

país d e c o n c e b i r e s t a s normas como l e y e s meramente f o r m a l e s . Así, p o r s u p e c u l i a r n a t u r a l e z a jurídica, s e c o n s i d e r a n n o a p t a s afrontar configuran innovaciones con un del Ordenamiento material legislativo reservado y a para se lo

contenido

presupuestario. E l legislador presupuestario i t a l i a n o concepción d e l a n a t u r a l e z a jurídica de e s t a s que en l a práctica y alcance legislativa se muestra

asume e s a

l e y e s , de m a n e r a deferente con e l 81

contenido

tradicionalmente

asignados

a l artículo

C o s t . A h o r a b i e n , e l t e x t o c o n s t i t u c i o n a l i t a l i a n o no h a p r e v i s t o l a o t r a modalidad l e g i s l a t i v a presupuestario, l a legge que actúa a n u a l m e n t e e n e l ámbito E l origen de ésta se

finanziaria.

31

e n c u e n t r a e n l a L e y d e r e f o r m a de a l g u n a s normas de C o n t a b i l i d a d G e n e r a l d e l E s t a d o e n m a t e r i a de P r e s u p u e s t o s , núm. 4 68, de 5 de agosto de 1978, que normativa, introdujo l a legge en s u artículo 11 una nueva que herramienta acometiera 81.3 finanziaria. Su función e r a

c l a r a : u n a l e y a n u a l de "acompañamiento" a l o s P r e s u p u e s t o s e s a función p r o h i b i d a a l P a r l a m e n t o

p o r e l artículo legales

C o s t . , e s t o e s , l a adecuación de l o s i n g r e s o s a l o s g a s t o s financiera.

en l o s P r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o a través de i n n o v a c i o n e s c o n i n c i d e n c i a d i r e c t a en l a m a t e r i a e x c l u s i v a m e n t e proclive de dudosa erradicar instaurada de de a r e g u l a r e n legge ese problema, por l a Ley

S i n embargo, l a práctica l e g i s l a t i v a p o s t e r i o r a 1978 s e mostró f i n a n z i a r i a m a t e r i a s heterogéneas, Con e l propósito en materia de de a una nueva normas reforma, l a conexión c o n l o s P r e s u p u e s t o s . s e procedió sobre nuevas

P r e s u p u e s t o s y C o n t a b i l i d a d d e l E s t a d o , núm. 3 6 2 , de 23 d e a g o s t o 1 9 8 8 . E n ésta s e d a u n a n u e v a redacción a l artículo 1 1 , de e l ámbito material en un con l a l a legge finanziaria. De f o r m a p o s i t i v a , a l definir f o r m a que d e l i m i t a p o s i t i v a y n e g a t i v a m e n t e elenco saber: l o s elementos

i n t e g r a n t e s d e l c o n t e n i d o de e s t a l e y , a directamente (por ejemplo, l a alteración de l o s negativamente, conducto legal a l de

l a s disposiciones relacionadas d e l Presupuesto de

ejecución de

t i p o s d e g r a v a m e n o l o s f a c t o r e s que i n c i d e n e n l a determinación l a cuantía l a deuda tributaria) . Y prohibir o l a incorporación gastos. Esta a través de e s t e reforma lleva a

nuevos impuestos, mayores

t a s a s o c o n t r i b u c i o n e s e s p e c i a l e s , y de n u e v o s una concepción t a n finanziaria, que (pero con de a q u e l l a

r e s t r i c t i v a d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a legge v i e n e a a s i m i l a r a ésta c o n l a p r o p i a legge la fuerza l e g a l a c t i v a o innovadora). En enero de Derecho francés, a a con base en

di b i l a n c i o

i m p o r t a n t e d i f e r e n c i a de que sólo l a p r i m e r a g o z a

e l artículo finanzas,

34

de l a

Constitución y m e r c e d a l a y a m e n c i o n a d a L e y Orgánica d e 2 d e 1959 r e l a t i v a anual debe limitarse l a s leyes regular de l a l e y de finance presupuestos initiale) ( l o i d e finance de l'année o l o i de l a materia

estrictamente

32

financiera^'^

Así, s e c o n f i g u r a

como c o n t e n i d o n e c e s a r i o ,

a l a

vez que exclusivo^", para e l Estado'^ (posibles, financiera:

de e s t a s l e y e s e l P r e s u p u e s t o d e l E s t a d o y financiera contenidos a l a admite o t r o s

a q u e l l a s o t r a s d i s p o s i c i o n e s que entrañen u n a c a r g a P e r o l a l o i de finance

eventuales o a d m i s i b l e s ) , con impacto en l a m a t e r i a esencialmente, l a s disposiciones relativas

f i s c a l i d a d , e s t o e s , l a s normas t r i b u t a r i a s . P o r último, a l i g u a l que e n l a e x p e r i e n c i a española, también s o n t r a d i c i o n a l e s e n e s t e país ( s o b r e t o d o , d u r a n t e l a I I y I V Repúblicas) l a s prácticas finances l e g i s l a t i v a s c o n s i s t e n t e s e n l a inclusión e n l a s l o i s de l l a m a d o s «cavaliers tarde detallaremos, La Constitutionnel. "fourre-tout", de budgétaires", son objeto prohibición

de r e g u l a c i o n e s m a t e r i a l e s a j e n a s a l a f i n a n c i e r a . E s t o e s , l o s q u e , e n l o s términos que más de censura por e l de Conseil estas lois constitucional

prácticas, e n u n i n t e n t o de e v i t a r que e s t a s l e y e s d e v e n g a n

h a g e n e r a d o d e s d e h a c e p o c o s años u n a n u e v a .forma españolas). de una Se t r a t a l e y que {lois de l a agrupa diversas portant

de p r o c e d e r d e l l e g i s l a d o r francés (también muy p a r e c i d a a l e y e s acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s a l final de de cada heterogéneas: aprobación, disposiciones disposiciones diverses sin un objeto año, y

l a intitulada

Ley sobre

o r d e n económico

financiero incluye

d i s p o s i t i o n s d'ordre claramente

économique et f i n a n c i e r ) . E s t a l e y , disposiciones ellas ( a l g u n a s de

identificado,

r e g u l a d o r a s de m a t e r i a s d e l o más v a r i o p i n t o

29 E n este sentido, e l artículo ! de esa L e y Orgánica reduce el canteniílo de estas leyes a la materia estrictamente financiera, mientras .su artfcuto 2 especifica que la ley de presupuratos anual prevé y autoriza para cada año el conjunto de recursos y cargas del Estado. E n Francia, junto a la loi de finance initiale pueden aprobarse las lois de finances rectiflcatives (los también llamados "collecttfs budgétaires"). E l objetivo de estas últimas (que no son obligatorias, y que pueden ser varias en u n mismo ejercicio presupuestario) es el aseguramiento y/o modificación de tas previsiones o autorizaciones de la loi de finance initiale. S i bien, en principio, sólo debieran aportar simples ajustes en ésta, en la práctica estas leyes devienen lois deflmncct "e.ssemidk.s", de manera que incorporan variaciones de política económica y políticas presupuestarias. Además, debe íiprobarse la loi de réglemait. que tiene por objeto esencial el control de la ejecución del Presupuesto. E l artículo 2 de la Ordenanza orgánica de 19.59 precisa que la loi de ríglemem constata los resultados financieros de cnda tiño y aprueba las diferencias entre resultados y previsiones de la Ini de finance de l'imnée, completada en su caso por las lois de finances retiificath'es.

Integran la categoría de "cavaliers extraimdgétaires' las disposiciones que incorporadas en una ley ordinaria sólo deben figurar en una ley de presupuestos. C o m o veremos, la jurisprudencia constitucional francesa los prohibe. ^' E n Francia, s e distingue entre imdget (Presupuesto) y loi definance (ley de finanzas, o, s i se quiere, ley de presupuestos). C o n antecedente

en el artículo 5 » del Reglamento General de Contabilidad Pública, aprobado por Decreto de 31 de mayo de 1862 (que concebía el Presupuesto como "acto p o r el cual son previstos y autorizados los ingresos y los gastos anuales del Estado"), el Decreto de 1956. leiativo a l a forma de presentación del Presupuesto, establecía: " E l Presupuesto de! Estado prevé y .lutoriza, en forma legislativa, las cargas y los recursos del E s t a d o " . Pocos años más tarde, Ui vigente L e y Orgánica relativa a las Leyes de Presupuestos (1959) concibe el bndgei como un instimto puramente contable, conslimido por el conjunto de cuentas que describen para un año c i v i l todos los recursos y todas las cargas permanentes del Estado. E l bndget lo configura la Ordonnance de 1959 como contenido necesario y exclusivo de la loi Bmúo. definance. aquellas normas que entrañen una carga financiera par.i d Además, jumo al documento presupuestario, deben recogerse en la loi definance

E n particular, tas disposiciones relativas a l a creación y modificación de empleos, a tas responsabilidades pecuniarias de ios agentes de Uw servicios

puhlictis, y las destinadas a organizar la información y control del Parlamento sobre la gestión de las nii:uiz.i.s públicas

33

t r a d i c i o n a l m e n t e r e g u l a d a s e n l a l o i de

finance)^^.

III.

E l desbordamiento m a t e r i a l de l a s l e y e s p r e s u p u e s t a r i a s dispensado por l a d o c t r i n a . en l a d o c t r i n a española.

e s t a t a l e s y e l tratamiento 1. E l m a l e s t a r La

generalizado

t e n d e n c i a e x p a n s i v a d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de l a s l e y e s

de p r e s u p u e s t o s h a s i d o d e n u n c i a d a c o n f u e r z a p o r l a d o c t r i n a , a n t e s y t r a s l a e n t r a d a e n v i g o r de l a Constitución española de 1 9 7 8 " . E f e c t i v a m e n t e , muchísimos a u t o r e s a p o r t a n s u contribución al respecto, leyes en con opiniones en la mayoría Recién de ocasiones c o i n c i d e n t e s e n o r d e n a l a d e n u n c i a d e l c o n t e n i d o e x p a n s i v o de estas su la l a práctica cuando legislativa. leyes se aprobada l a en l o s Constitución y e n l a década de l o s años o c h e n t a , s o b r e t o d o e n segunda mitad estas convierten p r i n c i p a l e s c a n a l e s de r e f o r m a d e l O r d e n a m i e n t o jurídico público, reacción d o c t r i n a l es m a n i f i e s t a , rotunda y amplia-'''. A h o r a

A l g o similar sucede con la regulación legal de la materia relativa a la financiación de la Seguridad Social. E n efecto, la L e y Orgánica núin. <;fi-fi46, de 2 2 de j u l i o , también con base a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución francesa, fija para la loi de fmmcement legislativa francesa se ha acudido a los llamados 'vnvoUcrs socima', de la seainté sociíde mi ámbito material acolado. D e csui forma, esa loi de fimmceinent debe ocuparse de la materia que le es propia, no de la ajena. E n la práctica esto es, a la incoiporación en aquella ley de financiación de materias extrañas a la al igual que sucede con la materia misma. D:ido que la prohibición constitucional de esa práctica IcgisUitiva lia sido ratificada por el Conseil Coiistilulioimel, diwrses disposilinns d'ordre social), de parecido perfil a las reltitivas al orden económico y financiero.

presiipuesiaria, el legislador francés desde hace algunos años está echando mano de las leyes sobre disposiciones diversas del orden social (lois ¡mrUiiA

E n efecto, esas prácticas, conforme a las cuales se incluye en este tipo normativo la regulación de materias dispares que no afectan (o lo hacen de forma tangencial o indirecta) a la disciplina presupuestaria, han sido objeto de denuncia unánime por la doctrina, incluso con anterioridad a la entrada en vigor de la vigente Constitución española. Véase l a bibliografía que en relación a los artículos U O y 116 de la Constitución de 1931 y el artículo 37 de la L e y de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, y a propósito de la "corruptela de que se aprovechase la L e y de Presupuestos para modificar el ordenamiento vigente o legislar en materias que afectaban a la organización administrativa o a los derechos subjetivos de los particulares", cita Rodríguez Bereijo, A . , en su libro, un clásico en la literatura presupuesüiria española. El Presupuesto Derecho Presupuestario, la de González García, E . , Introducción al Derecho Presupuestario, 1958, del Estado. Introducción al M a d r i d , 1970, pp. 145 y ss. E n el mismo sentido, puede consulLirse otra monografía clásica de nuestros estudios presupuestarios, M.adrid, 1973, en especial las pp. 231 y ss. Por ejemplo, véase también Gutiérrez y de Hacienda Pi'iblica, núm. 2 9 ,

ticl Álamo, J . . "Modifiaiciones presupuestarias de la L e y de 26 de diciembre de 1957", Revista de Derecho Financiero la citada ley cometía el "error de envolver en un solo cuerpo legal disposiciones heterogéneas", p. 6 3 . 34
AlguiüLS

que en su comentario a la Ley por la que se aprobaban "los Presupuestos del Estado para el bienio 1958-1959 y reformas iribuüirias" advertía que

de esas contribuciones, en la mayoría de veces críticas, sobre la desmesurada extensión del ámbito material de las leyes de

presuptiesos estatales, pueden verse en los estudios que a continuación anotamos (ordenados por años, y dentro de cada año por orden alfabético de autores): Rodríguez Bereijo, A . , " L a Ley de Presupuestos en l a Constitución española de 1978", Hacienda y Constitución, M a d r i d , 1979, p p . 239-241; Martínez Lafucnte, A . , " L e y de presupuestos e inconstitucionalidad", REDF, del Parlamento, núm. 2 5 , 1980; Pedros Abolló, A . , en su "Estudio prelimin.ar" a El poder financiero de Combes, D . , M a d r i d , 1981, p. 11; Falcón y Telia, R . , " L a habilit.ición a las Leyes de Presupuestos para modificar tributos", REDF,

núm. 3 3 , 1982, p. 25; Diez Moreno, F . , "Comentario a la Sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 28 de la L e y de Presupuestos para 1982", PGP, núm. 15, 1983, p . 179; Sáinz de Bujanda, F . , Sistema de Derecho financiero, v o l . I, Introducción, U C M , M a d r i d , 1983, p. 416; Cazorla Prieto, L . M . , " L a s Cortes Generales ante los proyectos de L e y de Presupuestos Generales del Estado", RCG, núm. 3 , M a d r i d , 1984, pp. 73-76; De l a Peña Velasen, G . , " L a prohibición de crear tributos por las leyes de presupuestos de las Comunid.ndes Autónomas", Organización del Estado (Coiimiiidades Autónomas), v o l . I V , M a d r i d , 1984, pp. 2589-2592; Cazorla Prieto, L . M . , Comentarios E . , 2 " c d . ampliada, M a d r i d , 1985, p. 2032; Diez-Picazo y Ponce de León, L . , "Constitución, ley y juez", REDC, Territorial a la Constitución, D i r . Garrido Falla, núm. 15, 1985, p. 11; González Garc!.i,

E . , " E l articulado de las leyes anuales de presupuestos", PG/", núm. 24, 1985, pp. 62-68; Querol Bellido, V . , " L a s modificaciones legislativas mediante el articulado de las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado", PGP, núm. 2 3 , 1985, pp. 101-119; Falcón y T e l i a , R., "Límites maicriales y temporales tie la parte dispositiva de la ley de presupuestos", L n í Cortes Genercües, v o l . II, M a d r i d , 1987, pp. 949-980; Pelegrí y Girón, ]., "Sobre el contenido y la vigencia temporal de la L e y 33/1987", HPE. 1987, pp. 73-76; Rodríguez Bereijo, A . , Ley ile Pre.iupuestos leiiiporal Generales del Estallo. Eficacia y carácter normativo (¡unto a Martín Retorlillo Baquer, L . ) , M a d r i d , 1987, p. 30; Rodríguez Bereijo, A . , "Sobre técnica jurídica y Leyes de

34

bien,

l a mayoría

de

aportaciones

doctrinales sobre ellos todo

sobre

e l tema

aparecen aspectos,

e n l o s últimos d o c e años, de e s t r e c h a relación e n t r e

a raíz de d o s

y c o n l a práctica

legislativa Tribunal al la

aquí t r a t a d a :

l a consolidación de l a d o c t r i n a d e l

Constitucional

a c e r c a de l o s límites c o n s t i t u c i o n a l e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s leyes de y

contenido material posterior

de l a s l e y e s de las

aparición

acompañamiento

presupuestarias^^.

Presupuestos", en A A . V V . , Estudios de Derecho y Hacienda, Mciiéndcz M o r e n o , A . , £Í! mifigitración Lapnnaciim del Gobierno A . ) , La Ley de Presiiptrntíos Generales constitucional del Estado.

Libro homenaje a Alimaña

García Quintana,

C„ val. I, M a d r i d , 1987, p p . 647-648;

de las Leyes de Presupuestos

Generales del Estado, V a l l a d o l i d , {988, p. 7 9 ; Revenga Sánclicz,

en la Constitución española de 1978, C E C , M a d r i d , 1988, p . 240; A A . V V . (Martín-Rctortillo Baquer, L . , Rodríguez Bereijo, Eficacia temporal y carácter mormatim, M a d r i d , 1989: c o n las ponencias de Martín-Retorlillo, L . ,

("Primera ponencia", p p . 17, 1 9 , 2 9 ) , Rodríguez Bereijo, A . , ("Segunda Ponencia", p . 44); y las intervenciones de Bravo de Laguna Bermúdez, M . (pp. 49-.')()). Marín A r i a s , M . (pp. 50-52), Fernándoz-Caniicero, C . J . (pp. 55-59) y Rodríguez-Zapata, l. (pp. 73-75); A A . V V . . L A calidad de las leyes, V i t o r i a , 1989: c o n los estudios de A b a d Pérez, J . J . ("Antecedentes y documentación necesarias para pronunciarse sobre los proyectos de ley de presupuestos", pp. 63-71 y 94-9.5), Sánchez Morón, M . ("Contenido de las nornras, principio de homogeneridad, estructura f o r n u i l " , p. lí)8) y Jiménez A p a r i c i o , E . ("Actualización de textos", p p . 3 0 5 , 307 y 317); García de Enterría, E . , Lucha cmtra tas inmunidades de las disposiciones adicionales en las Leyes de Presupuestos", RBDF, núm. 6 3 , 1989, pp. 385-387. E n los años noventa y en los primeros años de este nuevo siglo, los siguientes estudios (nuevamente, ordenados por años, y dentro de cada ai"io alfabéticamente por autores): Barcelona L l o p , J . , "Principio de legalidad y organización administrativa (Gobierno, Administración, L e y y reserva de ley en el artículo 103.2 de la Constitución", Estutlios Derecito, sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo Garda de Enterría, T o m o 111, y M a d r i d , 1991, p p . 2444-2451; Cazorla Prieto, L . M . , "Posibilidades de eolución del procedimiento parlamentario presupuestario actual". Parlamento ilei poder, M a d r i d , 3 " e d . , M a d r i d , 1989, p. 8 0 ; Ilinojosa T o r r a l v o , I. J . . " L a L e y de Presupue.sto.s. Función, contenido y límites", PEDF, núm. 62, 1989, pp. 242-247; Magraiier M o r e n o , F . , "Problema

Figueroa, A . , D a S i l v a , J . C . ( C o o r d s ) , Vitori.1, 1991. pp. 4 1 9 4 2 0 ; Garrido Falla, F . , "Privatización y reprivatización", R 4 P , núm. 2 6 , 1991,

p . 19; Falcón y T e l i a , R . , "Comentario general de jurisprudencia", REDE. nüm. 7 6 , 1992, pp. 701-703; G i l Cremades, R . , " L e y de Presupuestos y .seguridad jurídica (Sobre la Sentencia 76/1992 del Tribunal Constitucional)", RCG, núm. 2 7 , 1992, pp. 67-líK); Juan Lozano, A . M . . "Inviolabilidad del d o m i c i l i o y límitc-s materiales de la L e y de Presupuestos. U n pronunciamiento capital del T r i b u i a l Constitucional*, REDF, núm. 7 6 , 1992, p p . 690-698; Ntivas Vázquez, R . , " A l g u n o s problemas de la codificación financiera en la actualidad", REDF, acerca de las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de l e y " , RCG, núm. 26,1992, núm. 7 6 , 1992, p. 6 2 4 ; Ramallo MíBsanet, J . , pp. 165-167,174-184 y 186; Caaniafto Domínguez, núm. 2 2 4 , 1 9 9 3 , p p . 338-343; núm. 7 9 , 1993, p. 3 9 5 ; núm. 8 0 , 1993, p p . 709 y 714-730 "Modificación de la L e y General Tributaria por la L e y anual de Presupuestos Generales", CT, núm. 64, 1992, pp. 133-139; Santaolalla López, F . , " N o t a F . . "Sobre la ley de presupuestos y sus límites constitucionales. U n comentario a la S T C 76/1992, de 14 de m a y o " , RDFHP, Gallardo Galiardo, M . J . , " E l ámbito extrapresupuesiario de la ley de presupuestos. ¿Comienza su reducción?", REDA,

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M a d r i d , 1 9 9 7 , p p . 86-103; García de Enterría, E . y Menéndez, A - , H O e r e c f t o , la ley y el Juez. Dosestudim,

pp. 52-53 y 77; González del C a m p o , L . , "Nuevos problemas en torno al ejercicio de ¡a potestad presupuestaria p o r el pariamento", Parlamento M . A . , "Constitución y L e y de Presupuestos: en torno a algunas singularidades de una < < L c y P l e n a > > " , Revista QmiplMeim, de ta Facidtad

( I V Jornadas de l a Asociación Española de Letrados de Parlamento; Pau Valí, F . -Coord.-), P.TOipiona, 1997, p p . .573-574; Martínez L a g o , de Derecho núm. 20, 1997, p p . 236-241; Palma Fernández, } .h., La seguridad jurídica ame la ahmukmcia y Justicia de normas, M a d r i d . 1997, pp. núm. 4 9 . 1997, ( I V Jornadas de Constimcional

pp. 4 5 , .50 y 6 9 - 7 3 ; Torres M u r o , i . " L a s peculiaridades de ta ley de presupuestos en la reciente jurisprudencia constitucional". REDC, pp. 311-328: V i v e r P i - S u n y c r , C , * L a función presupuestaria e n la jurisprudencia constitucional", ParíameiM

la Asociación Españoa de Letratlos de Paiiamciito; Pau Valí, F . -Coord.-), Pamplona, 1997, pp. 557 y .ss. (en concreto, el apartado "III. Contenido de

35

Los las leyes

autores,

por

lo

general,

han

explicado

(que

no

justificado)

l o s c a u s a s que g e n e r a n e s o s e x c e s o s m a t e r i a l e s de que g u a r d a l a

de p r e s u p u e s t o s . Además d e l s i l e n c i o leyes,

Constitución a c e r c a d e l r e c o n o c i m i e n t o e x p r e s o de u n c o n t e n i d o máximo t a s a d o de e s t a s e s a s r a z o n e s que i d e n t i f i c a l a d o c t r i n a s o n e s e n c i a l m e n t e dos, v i s t a s desde l a p e r s p e c t i v a d e l G o b i e r n o , e l órgano c o n s t i t u c i o n a l c o m p e t e n t e p a r a l a elaboración del proyecto de l e y de p r e s u p u e s t o s . P o r un l a d o , esto m o t i v o s de de t o d o economía p r o c e d i m e n t a l , e s , l a tentación n a t u r a l

G o b i e r n o de a d o s a r a l p r o y e c t o de l e y de p r e s u p u e s t o s m a t e r i a s e i n n o v a c i o n e s n o r m a t i v a s de l o más d i v e r s o , a s a b i e n d a s de que la utilización d e l procedimiento parlamentario más v e n t a j o s o Por otro lado, móviles presupuestario de eficacia y puede r e s u l t a r l e legislativo o menos g r a v o s o que e l trámite

ordinario.

a g i l i d a d de l a política económica g u b e r n a m e n t a l , que a c o n s e j a n l a inclusión e n e s t a s l e y e s de t o d o a q u e l l o que c o a d y u v e de f o r m a más o menos d i r e c t a a l a e f e c t i v i d a d de e s a política e x p r e s a d a en e l documento presupuestario^*^. Una doctrinales ingenio. utilizadas buena, es y que expresiva, tales muestra de esas críticas han sido prácticas legislativas anualmente

b a u t i z a d a s de l a f o r m a más v a r i o p i n t a , e n o c a s i o n e s c o n a g u z a d o Por ejemplo, traemos doctrina l a s siguientes (algunas de expresiones l a s que " riders", por nuestra ellas,

c i t a m o s e n p r i m e r l u g a r , r e v e l a n que e l p r o b l e m a no e s p a t r i m o n i o n a c i o n a l ) : " Bepackungsverbot" " tacking" " c a v a l i e r s budgétaires", , " l e y e s omniJbus", " t o t u m r e v o l u t u r a " , " a n u a l e d i c t o d e l

la ley tle presupuestos generales", pp. 558-.Í67); Cuzorla Prieto, L . M . , Las llamadas tmislilncioimliilnd, presupuestaria, llanuidas seguridadJun'dica

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parlamentaria y jurisprudencia constitucional". Cuadernos

constitucional en materia de técncia legislativa". Repertorio Presupuestos", Revista Aragonesa de Administración Pfihlica,

"Observaciones sobre el régimen jurídico de la Empresa nacional Santa Bárbara y la posible inconstitucionalidad de las leyes de acompañamiento de los núm. 15, 1999, pp. 316-320; Cazorla Prieto, L . M . , " L a codificación como función de los poderes públicos en el Estado contemporáneo. E l caso español", Sesiiridadjurídica y Codificación, Madrid, 1999, pp. 46-47 y 53-54; Cazorla Prieto, L . M . , Codificación contemporánea y Técnica Legislativa, M a d r i d , 1999, pp. 45-48, y 56-58; Santamaría Pastor, J . A . , " E l sistema de fuentes del Derecho en los primeros cincuenta años de vida de la < Revista de Administración Pública> (1950-1999)", RAP, núm. 150, 1999, pp. 555-557. D e forma puntual, sin dejar de reconocer la desmesur.nda amplitud de la leyes de presupuestos, algún .lutor ha justificado la inclusión de modificaciones normativas en est.is leyes en aquellos supuestos de "artículos obst.iculizadores en leyes preconstitucionalcs o artículos, en fin, que se demuestran incompatibles con una política económica que tiene que ser ágil" (véase la intervención de Rodríguez-Zapata, J . en el coloijuio en el Centro de Estudios Constitucionales, recogido en La Ley de Presupuestos Generales del Estado. Eficacia Rodríguez Bereijo, A . , M.idrid, 1989, pp. 73-75). temporal y carácter iiorinaiivo, Martín-Rctortillo, L . ,

36

pretor",

"avalancha

anual

de normas

heterogéneas",

"carro

de

s u p e r m e r c a d o " , " c a u c e o r d i n a r i o p a r a l a revisión d e l o r d e n a m i e n t o jurídico", "cómodo cajón de sastre", "cocktail legislativo", sus trozos de

"dinamitadores metralla

d e l ordenamiento,

esparciendo

p o r l o s más recónditos l u g a r e s

d e l mismo",

"empanada

a n u a l , l l a m a d a a s e r c o n d i m e n t a d a c o n l a s s o b r a s l e g i s l a t i v a s de todos l o s M i n i s t e r i o s legislativos cola de d u r a n t e e l año", "furgón de l o s r e s i d u o s

d e l año", " l a p l u r i f o r m e L e y , auténtico furgón de legislativa de anual", "legislación de

l a producción "legislación

aluvión",

coyuntura", y

"legislación

escoba",

"legislación "leyes "leyes

hipertrofiada "leyes

motorizada", "leyes

"ley variopinta", cajón de sastre", "leyes "leyes "Muchos

abrigo", con

atrapatodo",

fines "leyes

espúreos", mosaico", saco",

"leyes "leyes

emboscadas", paquete",

miscelánea", polifacéticas",

"leyes

"mole

d e l presupuesto",

huéspedes de s e g u n d a d e l o r d e n a m i e n t o jurídico", " p u r o pabellón formal que puede cobijar cualquier mercancía", "transportes entre

colectivos legislativos", otras-''^. Nos la

" v e r d a d e r a s c a j a s de s o r p r e s a " ,

encontramos pues a n t e un problema v i v o y r e a l , no s i e m p r e ha o t o r g a d o e l mismo

a l que La

doctrina

diagnóstico.

c o i n c i d e n c i a d o c t r i n a l e s unánime a l a h o r a de c o n s i d e r a r q u e l a s citadas forma prácticas hacer constituyen de e l p a r a d i g m a de u n a una d e f i c i e n t e o incorrecta técnica detecta

de

l a s leyes,

mala

l e g i s l a t i v a . P e r o también u n a b u e n a p a r t e de l a d o c t r i n a

e n l o s e x c e s o s m a t e r i a l e s de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s a l g u n o s p r o b l e m a s d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d . De f o r m a muy r e s u m i d a , podemos r e c o n o c e r t a l e s p r o b l e m a s . En p r i m e r l u g a r , l a desnaturalización y d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a l e y de p r e s u p u e s t o s , d e r i v a d a d e l a inclusión e n s u s e n o d e r e g u l a c i o n e s d e m a t e r i a s que,no l e s o n propias, c o m p o r t a u n a contravención de l a función que según l a está llamada a cumplir a (artículo través del 134.2 C E ) . E n procedimiento

Constitución segundo

lugar,

l a

tramitación

Otras expresiones se lian vertido por diferentes autores para describir el fenómeno. Por ejemplo, se ha escrito sobre " l a alarma social caiis.nda por las Leyes de Presupuestos", "el carácter prolijo y minucioso de muchos de los preceptos incluidos en las leyes de presupuestos que es el rellejo del proceso de infantilización técnico-jurídica", " e l desastre absoluto y sin paliativos que desde el punto de vista de ttxnica legislativa representan nuestras óllimas leyes de presupuestos", " l a fuerza atractiva de la ley de presupuestos", " l a <pulverización> del Derecho legislativo", "leyes de objeto diverso donde las h a y a " , "normas .adosadas a las leyes de presupuestos*, "un verdadero aluvión, creciente, progresivo y en la misma medida preocupante, de tales modificaciones", " l a viciosa práctica del transporte colectivo de normas ¡eg.ntes", ' < l e y sorpresa> porque todo puede salir de e l l a " .

presupuestario otras leyes) legislativo

de

materias la

extrapresupuestarias utilización de un incorrecto, a

(genuinas

de

implica

procedimiento l a v e z que u n a (dadas l a s

constitucionalmente

restricción de l a s a c t u a c i o n e s 3, 5 y 6 CE) . Y de e n último y

de l o s p a r l a m e n t a r i o s por albergar revisión

e s p e c i a l i d a d e s d e l p r o c e d i m i e n t o p r e s u p u e s t a r i o ; artículos 1 3 4 . 1 , lugar, en su cuerpo de la materias cauce jurídico, heterogéneas continua las leyes y extrapresupuestarias coyuntural de e presupuestos y por s e r v i r a

d e l Ordenamiento contribuyen legislativas, efecto

proliferación, jurídica, habida

degradación cuenta

inestabilidad e

a t e n t a n d o c o n t r a l a c e r t e z a d e l D e r e c h o que entraña l a s e g u r i d a d d e l evidente injustificado d e s c o d i f i c a d o r de éstas (artículo 9.3 C E ) .

2. Algunas r e f e r e n c i a s d o c t r i n a l e s en Derecho comparado.

Menos alemana en el

problemas

que

l a doctrina

española

ha

tenido l a

a l a f r o n t a r l a cuestión d e l c o n t e n i d o 110.4 GG. En e f e c t o ,

m a t e r i a l de l a s

l e y e s p r e s u p u e s t a r i a s , dada l a c o n t u n d e n t e prohibición e x p r e s a d a e l artículo l a d o c t r i n a a l e m a n a , que como t r a d i c i o n a l m e n t e h a r e c o n o c i d o e s a prohibición c o n s t i t u c i o n a l c o n nombre de "Bepackungsverbot" (traducido entre nosotros "prohibición de c a r g a r c o n p a q u e t e s " , "prohibición de material", o "interdicción d e l a m o n t o n a m i e n t o " ) r e p a r o s que e s e p r e c e p t o l a l e y de p r e s u p u e s t o s presupuestarias^^. principio valor sobrecarga

defiende s i n

c o n s t i t u c i o n a l v e d a l a incorporación e n viene configurada como un

de m a t e r i a s d i v e r s a s de l a s e s t r i c t a m e n t e constitucional (más allá, p u e s , de s u

T a l prohibición

presupuestario

como construcción teórica, e n m a r c a d a e n e l ámbito de l o s d e l cual

muy v a l i o s o s y n u m e r o s o s e s t u d i o s d o c t r i n a l e s r e a l i z a d o s e n e s t e país a c e r c a de l a n a t u r a l e z a jurídica de e s t a s l e y e s ) ,

Respecto de esas denominaciones de "proliibirde cargar con paquetes" o "proliibición de sobrecarga material", véase el estudio de García Frías, A . , "Límites materiales y temporales a la L e y de Presupuestos en el Derecho Alemán", RDFHP. núm. 229, 1994, p. 21 en texto y en n. 4. Y en Aragniiesii tic relación a la expresión "interdicción del amontonamiento", consúltese el estudio de Bocanegra Sierra, R,, 'Observ.aeiones sobre el régimen jurídico de la Empresa Nacional Santa Bárbara y la posible inconstitucionalidad de LTS leyes de acompañamiento de los Presupuestos", RevisM Ailmiiiistración •'^ Pi'ihlicn, núm. 15, 1999, p. 331.

Esto es, el contenido necesario (constituido por el Presupuesto en sentido estricto) y el admisible (configurado por la parte dispositiva de incorpora asimismo una

estas leyes, que aclara, complementa, desarrolla o explica los ingresos y g.Tstos de la Federación). L a "Bepackimgsverlmt"

"prohibición de sobrecarga temporal", de forma que no puede albergar preceptos de vigencia diferente a la anual propia de estas leyes.

38

debe

seguirse a

l a

reducción

d e l contenido

de

l a

l e y de

presupuestos acoger ha

l o íntima y

directamente

relacionado con l o s

i n g r e s o s y g a s t o s de l a Federación, c e r r a n d o t o d a p o s i b i l i d a d d e e n s u s e n o l a regulación de o t r a s m a t e r i a s . Como hemos e l principio observado constitucional de l a "BepackungsverboV por e l legislador s i n vacilación a l g u n a descrito, sido

p r e s u p u e s t a r i o alemán. La tres doctrina de este país - a l tratar l a fundamentación trae

c o n s t i t u c i o n a l y l a f u n c i o n a l i d a d de l a "Bepackunsverbot"'^^ presentan española ley*'. de En concomitancias con l o s expuestos

argumentos, i n t e r r e l a c i o n a d o s , que, c o n v a r i a d o s m a t i c e s , por l a doctrina constitucional) de l a función frente a l l a y función presiones {y también p o r n u e s t r a j u r i s p r u d e n c i a primer lugar, e l riguroso respeto

p a r a s o s t e n e r u n c o n t e n i d o c o n s t i t u c i o n a l máximo d e e s t e t i p o de p r e s u p u e s t a r i a . A s í , l a prohibición s i r v e p a r a l a s competencias a l Gobierno, garantizarle plena, un, ejercicio de l asalvaguardia de

p r e s u p u e s t a r i a s d e l Parlamento normal,• l i b r e ataduras

presupuestaria de a

( s o b r e t o d o , políticas y t e m p o r a l e s ) l e y de presupuestos*^. aquella función de protección

cuando a f r o n t a e l p r o y e c t o íntimamente l i g a d a frente a l cometido: otorgar cuando d e l Parlamento otro

En segundo l u g a r , cumple

Gobierno,

l a "BepackunsverboV

"pureza", "limpieza" a lprocedimiento l e g i s l a t i v o p r e s u p u e s t a r i o . De e s t a f o r m a , l a prohibición g a r a n t i z a que e l P a r l a m e n t o a través d e l p r o c e d i m i e n t o examina e l Presupuesto legislativo

A c e r c a cte ta "Beptickimgsvcrlmí', it la L e y de Presiipuestos en el Derecho Almún", y tcntporal) (pp. 3(1-38).

en lengua castellana, debe consultarse el trabajo de García Frías, A . , "Límites materiales y temporales WFSP, núm. 2 2 9 , 1994, en donde, tras amlizar las raíces históricas de tal prohihiciisn (pp. 21-3(1), ai análisis de su concepto, funciones, ámbito de aplicación y clases (material

ticdica su npartado 3 y último (titulado precisamente "BeiMckimgsverfm")

Son muchos los estudios en lengua alemana que profundizan acerca de esta vieja institución (puede consultarse la m o n o g r a i a , p o r todos citada, iie H e i n i g , K . , Dm Bmtget, Tübingen, 1949). cuyo origen hay que buscarlo en el muy conocido conflicto constitucional prusiano de 1862-1866. C o n independencia de los clásicos trabajos que analizan aquel coiiílicto presupuestario, de numerosos comentarios al artículo 110.4 G G , y de contribuciones parciales sobre la materia d e importantes tratadistas, debemos anotar los siguientes estudios que analizan de forma monográfica l a "Bepackimgsverbof \a entrada en vigor de ia L e y Fundamental de B o n n de 1949: Bauer, K . H . , Bepackte Hamhaltsgesetze, (incdit.i); sobre todo, Portatius, A . , Das kausfmltsreclaltdie Vcnvninmgsblatt, 45 A h o r a bien, no debemos olvidar que en el caso alemán l a prohibición tiiaterial objeto de fuiídamemacién viene recogida expresamctite en un precepto constitucional (ara'culo 110.4 G G ) , a ditercncia tiel caso español e n donde la tundatiientación se centra en «na doctrina elaborada p o r ei Tribunal C o i i s l i t u d o n a l (a raíz del artículo 134.2 C E ) . 42 A diferencia de! caso español, también es operativa esa prohibición para proteger al Bnndesrm presupuestos estatales materias que deben entenderse especialmente protegid.TS por e l Bimdesral, t|»ie vela especialmente por los intereses de tos Umkr. estatal la financiación de los Lander. frente al Bmdestng. D a d o qiic el primero tiene iimiladas sus competenci!» en ta materia presupuestaria (de forma diversa a cómo sucede con otras materias), no pueden incluirse en leyes de dada su configuración específica de Cámara legislativa impide que se regule e n la ley de presüpuesto.s P o r ejemplo, y en ese sentido, la 'Bepítcktmgsverím' Bepackuiigsverhot (Ein Bétrag zur Imerprmtkm Baden-Baden, 1989. des Arl. UO Abs. 4 GG), trax J u r . D i s s . (tesis doctoral), Heideiherg, 1952 Berlín, 1975; Deiilsf/¡es

G i w c r t . R . . " W i d e m i f und Erstattung i m Recht der Zuwendungen. D i e haushaltsrechtlichen Ánderungen des Verwailungsverfalierens", mm. 2 2 , 1981; y H e u n , "W., Stamsbatishaü imdStaatsldlmg,

39

p r e s u p u e s t a r i o l o h a g a centrándose en e x c l u s i v a s o b r e l a m a t e r i a presupuestaria, desvirtuaría "Bepackungsverbot" no l a en otras materias. De no s e r así, del se corrección asegura constitucional trámite en

p a r l a m e n t a r i o empleado

( e l p r e s u p u e s t a r i o ) . En t e r c e r l u g a r , l a u n a d e p u r a d a técnica l e g i s l a t i v a

l a construcción de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , y, p o r t a n t o , l a h o m o g e n e i d a d m a t e r i a l y u n a mayor d o s i s de s e g u r i d a d jurídica e n las mismas. Desde e s t a p e r s p e c t i v a , l a prohibición impide l a y, transformación de l a l e y de p r e s u p u e s t o s consiguientemente, de f u e n t e s c o m p o r t a e s t a f o r m a de e n u n a l e y ómnibus,

l a s c o n o c i d a s patologías que p a r a e l s i s t e m a legislar.

L a d o c t r i n a i t a l i a n a c o i n c i d e en que e l p r i n c i p a l f u n d a m e n t o de la l a prohibición m a t e r i a l d e l artículo 81.3 C o s t . d e s c a n s a concepción tradicional de l a legge di bilancio en como l e y

f o r m a l , de m a n e r a que s e e v i t a l a actuación de ésta como vehículo o r d i n a r i o de legislación''^ A s u v e z , l a mayoría de e s t a d o c t r i n a fundamenta l a concepción f o r m a l y l a c o n s i g u i e n t e restricción equilibrio Pues b i e n , finanziaria de nueva anual en l a m a t e r i a f i n a n c i e r a . de l a legge m a t e r i a l d e l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s en e l p e c u l i a r c o n s t i t u c i o n a l de p o d e r e s como consecuencia l a doctrina de l a introducción también c o n v i n o se

(recuérdese, a través de l a L e y núm. 4 6 8 , de 5 d e a g o s t o 1978), e n a f i r m a r que e s t a como una ley modalidad cometido decir, directa debate viene legislativa configuraba

acompañante de l o s P r e s u p u e s t o s p r o h i b i d o a l Parlamento l a conciliación entre

que r e a l i z a s e p r e c i s a m e n t e e s e p o r e l artículo 81.3 C o s t . , e s los ingresos y los gastos

p r e s u p u e s t a r i o s a través d e i n n o v a c i o n e s l e g a l e s c o n imbricación e n l a m a t e r i a f i n a n c i e r a . E n e s t e ámbito s e p r o d u j o u n similar, s i b i e n c o n s u s t a n c i a l e s d i f e r e n c i a s , a l que s e en l o s últimos años en España, como produciendo

c o n s e c u e n c i a de l a s l e y e s de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s . L a práctica l e g i s l a t i v a r e v e l a que también e n I t a l i a s e h a n r e g u l a d o en En legge este finanziaria sentido, materias más de dudosa incidencia expresivos en l o s que l o s Presupuestos, l o que h a p r o v o c a d o incluso u n a f u e r t e crítica d o c t r i n a l .

atrevidos y

A c e r c a de !a faUa de aptimd de la legge di bilmcio

para innovar la legislación nuterial preexistente, v&ise el largo y exhaustivo listado

de bibliografía que anota Brancasi, A . , Legge finanziaria e legge di bikmcio. Milano, 1985, p. 63 en n . 11.

40

españoles diligenza preferenziale patate", Ley núm.

han s i d o

los italianos "attrezzo

a

l a hora

de

referirse a l "assalto sacco alia "corsia di etc'*''. E s a

e n s a n c h a m i e n t o m a t e r i a l de l a legge dell'erario", "legge attaccapanni", 23 a de

finanziaria:

tuttofare», "decreto salsiccia", una de un

in un t r a f f i c o congestionaW, "legge insatisfacción h a l l e v a d o a g o s t o de d e l contenido

generalizada material alcance últimos doctrinal bilancio,

(como v i m o s , m e d i a n t e l a delimitación de di l a legge finanziaria,

362, de menguante similar años

1988) a material Italia

de l a legge

l a prohibición planteado en

b i l a n c i o . Éste e s u n o d e l o s f a c t o r e s d e t e r m i n a n t e s de q u e e n l o s se haya de intenso 81 C o s t . , en debate en e l di materia acerca para l a reforma de d e l artículo

s e n t i d o de d e s t e r r a r l a clásica concepción f o r m a l d e l a legge dotarla capacidad innovadora financiera''^.

Ya hemos señalado que e n F r a n c i a s e c o n o c e c o n e l nombre de

Por ejemplo, .sobre ese "florido repertorio* de calificativos, véase Rodríguez Bereijo, A . , "Segunda Ponencia", en La ejlcada y el cankter Jinanziaria 4i a) A c e r c a del contenido necesario y eventual de la legge di hilando, perspectiva histcmca, l a vieja monografía de Vitagliano, G . , // contenuto giitridico mmiiativo ile la Ley de Presupuestos Gemniles e legge di bilancio. M i l a n o , 1985, p. 44 en n. 66.

temporal

del Estado ¡junto a Martín-Rctortillo, L . ) , M a d r i d , 1980, p. 3 8 ; o B r a n r a s i , A . , Legge . » algunos estudios son muy conocidos en este país. Desde una R o m a , 1910 (sobre todo, su capítulo "111.

della legge del bilancio,

Riassunto dcilc varié dottfine sulla natura e sul contenuto giuridico della legge del bilancio", pp. 235 y ss). También los estudios de A n e l l i , C , " L a legge d i aprovazione del bilancio e l'art. 8 1 , terzo comma, della Costituzione", Sicilia alLavoro, p u b b l i c i " , // Corriere Amininlstralivo, Bilancio, y ss; y sus posteriores trabajos: // bilancio núm. 6-6, 1961; del mismo autor; "fíatura giuridica dei bilanci degU enti puhblici istitiizionali. M i l a n o , 1966; ¡l 1%5; Buscenia, S., "Considerazioni sul terzo comma dell'art. 81 della Costituzione", Giur. Cost., 1961, pp. 5 8 7 tleUo Stato, delle Regioni, dei Coinuni, delle Provincie, M i l a n o , 1969; Talice, C , La legge di hilando, M i l a n o , 1969, pp. 51-60.

v o l . I, M i l a n o , 1971; Onida, V . , Le leggi di spcsa nella Costituzione,

Pero, sobre todo, debemos reseñar el extenso libro de Brancasi, A . , Legge finanziaria e legge di bilancio.

M i l a n o , 1985, especialmente el Capítulo "II.

L e interpretazioni Ictterali del terzo comma dell'art. 81 Costituzione" (pp. 53-119), así como parte del Capítulo " V . Spiegazione della legge di bilancio in terntini d i rapporti tra ¡a dimcnsioiie < r e a l e > e quella <fmanziaria> dell'attivittá deirAmministraztone" (pp. 297-470). E n lengua castellana, el libro tIe Escribano López, F . , Presupuesto del Estado y Constitución, M a d r i d , 1981, principalmente el apartado " 3 . L a aplicación del método funcional a u n modelo constitucional cotitemporfneo: el Presupuesto del Estado en la Constitución de la República italiana de 1947" (pp. 123 y ss); en concreto, en el suirapartado " 3 . 4 . E l contenido de los ¡imites de las funciones. Ingresos y gastos en el Presupuesto. Funcionalidad del Presupuesto en relación con ingresos y gastos" (pp. 177 y ss), dedica varias páginas al análisis de los problemas que giran en torno al contenido eventual de la legge di bilancio, haciendo especial referencia a los tipos de materias y de disposiciones que se encuentran en condiciones de integrar ese contenido posible (pp. 205 a 209). b) Sobre el contenido necesario y eventual de l a legge finanziaria (reforma de 1978), puede consultarse: nuevamente, Brancasi, A . , Legge finanziaria e legge di bilancio, M i l . i n o , 1985, en concreto, él Capítulo " í . R i l i e v i introduttivi: l a legge finanziaria tra il bilancio e le normal! leggi" (pp. 1-52); y , dentro del m i s m o , el subpartado " 5 , II contenuto della legge finanziaria neH'esperienza applicativa della riforma: delimítazione delle rdative disposizioni" (pp. 41-47); también el Capítulo final " V I . L'istituto della legge finanziaria nel contesto della disciplina costituzionale del bilancio" (pp. 4 7 5 666). Tras l a reforma de 1988, sobre el fuoiro de de esta modalidad legislativa, destacamos los siguientes estudios: L u p o Avagliano, M . V . , " D a l i a legge finanziaria ai provvedimenti < c o l l e g a t i > d i finanza pubblica: limiti d i una riforraa", Giur. Cost., 1994, pp. 1429-1440; los que aparecen en el número monográfico deQiiaiterni Costitiizionali, V e g a s , G . , Il hitando i.sliluzioiii, núm. 3, 1993 (principalmente, Colarullo, E . , " L e leggicollegatealia manovrafinanziaria", pp. 513-535; y Lotito, tra governo eparlamento. M i l a n o , 1995; D e loanna, P . , Fotia, G . , 11 hilando Roma, 1996. Casscsse, S . , A r a b i a , A . G . , dello Stato. Norme, P . F , , " L ' o b b l i g o di copertura della legge finanziaria in Parlamento ed il ruólo della Corte Costituzionale", p p . 537-555); D a E m p o l i , D . , D e loanna, ? . , detto Stato. La fuiartzaptibhlica pra.ni, R o m a , 1996; Barettoni A r l e r i , A , , ContahilitU dello Stato e degU eirtipuhblici, e la Costituzione,

c) Por último, en relación al debate doctrinal sobre l a reforma del artículo 81 C o s t . , los estudios de Brancasi, A ( " U n nuovo art. 81 Co.st.") y Pérez. R . , ("Proposta riforma art. 8 1 " ) , arabos en L'atmninisirazione sulla riforma della <Coslituz¡one 491-511); Bognetti, G.,La finanziaria>", proposte per la Costituzione, Costituzionali, B o l o g n a , 1993; algunos estudios que aparecen en el número monognitlco y a citado de Quaderni núm. 3, 1993 (Bassanini, F . , "Riflessioni

pp. 423-445; M e r l i n i , S . , "Proposte di modifica deU'art. 81 della Costituzione e forma di governo", p p .

447-458: De loanna, P . , "Decisione di bilancio e obliggo di copermra", pp. 459-490; y Lanzillotta, L . , " L e nuove rególe della legislazione d i spesa", p p . costituzioiK económica italiana. M i l a n o , 1993, en especial p p . 137-141. donde se pronuncia acerca de las propuestas legislativas que han .nbogado por l a reforma del artículo 81 Cost., esto es, los proyectos Aitissimo-Fiochi o Andreotti-Mariinazzoii (1991). L a s más recientes aportaciones al debate acerca de l a oportunidad de la reforma de la legge finanziaria y del proceso presupuestario, pueden verse en Alesína, A . , Marf-, M . , Perotii, R . , " L e procedure d i bilancio in tedia. A n a l i s i e proposte", en La costituzione fiscale, T a b e l l i n i , G . ) ; o V e r z i c b e l l i , L . , La legge finanziaria, Bologna, 1999. Bologna, 1998 (a cura di G i a v a z z i , F . , Penati, A . .

41

" c a v a l i e r s budgétaires" ley de p r e s u p u e s t o s financiero"^'. norma que

a l a sdisposiciones incorporadas que c a r e c e n de de t a l e s

en l a

{loi de finance)

contenido prácticas viene

L a prohibición c o n s t i t u c i o n a l e l bloque de

( r e c o r d e m o s , d e r i v a d a de l a O r d o n n a n c e núm. 5 9-2, de 2 de e n e r o , conforma constitucionalidad), f u n d a m e n t a d a p o r b u e n a p a r t e de l a d o c t r i n a f r a n c e s a s o b r e d o s p i l a r e s . En p r i m e r l u g a r , e l p r i n c i p i o de u n i d a d p r e s u p u e s t a r i a , que de exige l a homogeneidad financiera legislativo reparto material un del documento legal p r e s u p u e s t a r i o ' ' ^ E n s e g u n d o l u g a r , l a tramitación p a r l a m e n t a r i a l a materia exige escrupuloso (como l o i de respeto d e l presenta consecuencia finance y/o de l a procedimiento del especial presupuestario, de p o d e r e s que

p a r t i c u l a r i d a d e s f r e n t e a l común u o r d i n a r i o constitucional financiera) principio Por e l l o , constitucional l a inclusión e n de unidad

en l a m a t e r i a

m a t e r i a s extrañas a s u o b j e t o p r o p i o c o m p o r t a u n a vulneración d e l presupuestaria utilización d e u n p r o c e d i m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l m e n t e i r r e g u l a r ' * ' ^

Sü trata de una prtíctica tradicional en Francia. Pérez Serrano, N . (Trnimlo de Derecho Polílico, M a d r i d , 1976, p . 810) llama la atención .sobre una ley francesa de presupuestos de principios del pasado siglo (1906) c|ue incorporaba en su parte dispositiva ni.alcria'i de lo más heterogéneo (tales como el reclutamiento de los miembros de l a magistratura, el recurso de casación en lo militar, el recurso por desviación de poder...), de nula relación con la materia 47 L a Ordonnance de 2 de enero de 1959 consagra el principio de unidad presupuestaria en su artículo 18.1, según el cual todos los ingresos y los gastos son imputados a una cuenta única llamada Presupuesto General. E n la Teoría de la Unidad Presupuestaria, se concibe el principio desde un punto de vista material y formal. E l primero implica que todas las disposiciones presupuestarias deben someterse al voto de las Asambleas Legislativas. E l segundo significa que todas las cargas y recursos del Estado deben figurar en u n sólo texto legal. A h o r a bien, esa unidad presupuestaria es compatible con la existencia de diversos tipos de ley de presupuestos (lois de finances initiales y lois de finances reaificatives); lo importante es que ese principio ilcmanda una homogeneidad material del documento presupuestario. Por ello, las disposiciones extrafinancicras no deben incluirse en la ley financiera aimal por excelencia, la de presupuestos. D e allí la prohibición constitucional de los 'cavaliers cniístilucional, en Francia se acude anualmente a las "lois compremmt diverses disposilions biidgélaires", que atentan contra el principio de unidad Jinnmieres'. presupuestaria, al exigir la homogeneidad iníiterial del documento legal presupuestório. C o m o correctivo de esa práctica legislativa objeto de prohibición économir/iies el financiera.

E l proyecto de loi de finance es tratado por el Parlamento siguiendo un procedimiento que presenta características propi.as frente al ordinario. Tales particularidades vienen previstas en dos textos fundamentales: la Constitución (en su artículo 47) y la citada Ley Orgánica de Presupuestos (en sus artículos 40 a 42). E n esta última, las singularidades se articulan en las tres primeras fases del procedimiento legislativo ordinario (iniciativa, examen en comisión y discusión en sesión pública); en el cuarto y último estadio (la navelle entre las dos Asambleas legislativas) no hay peculiaridades respecto de la tramitación d e otros proyectos de ley, salvo en el procedimiento de urgencia (que precisa la reunión de la Comisión M i x t a Paritaria ir.TS una sola lectura en cada Asamblea). Brevemente, las principales particularidades del procedimiento presupuestario son tres: a) la existencia de plazos relativamente breves impuestos al Parlamento para el examen del proyecto de loi de finance; b) sobre todo, los límites al derecho de iniciativa y enmienda de los parlamentarios en materia presupuestaria: y c) las derivadas del propio contenido y presentación del proyecto de presupuestos del Gobierno, dado que los princip.ales artículos van acompañados de tablas anexas que contienen las dotaciones presupuestarias sometidas al examen de las Asambleas legislativas. "'^ finance L o mismo sucede con los "cavaliers extrahiidgélaires": la inclusión en una ley ordinaria de materias propias y exclusivas de la loi de

implica la infracción del principio de unidad presupuestaria (por ruptura de la homogeneidad material de esa ley) y la incorrección del procedimiento E n la doctrina francesa, respecto a la distinción entre presupuesto {Imdget) y ley de presupuestos {loi de finance), entre otros, pueden

legislativo utilizado (el ordinario, en lugar del presupuestario). consultarse: D e r u e l , F . , Finances Publiques (biiilgel et potiroir financer), París, 1961, pp. 7 y 10; Duvcrger, M . , Finalices coiiiptabilitépublique, 2' ed., París, 1978, pp. 90-91. Publiques (hiiilget et ponvoirfinancer), Paris, nuevamente Deruel, F . , Finances Publiques, 9 ' ed., 1978, p.

243; Trotabas, L . , Cotteret, J . M . , Droit Imlgelaireet 1961, p p . 10-11.

Sobre el contenido necesario y posible de la loi definance, A c e r c a de l a condena sistemática de los 'cavaliers ¡ \ hilo de importantes resoluciones del Conseil \

biidgétaries',

destacamos que en este aspecto la doctrina francesa se pronuncia sobre todo

Constitutionnel.

Como tendremos oportunidad de ver, éste en numerosas ocasiones ha declarado la 1984; o "L'evolution du droit constitutionnel des finances

inconstitucionalidad de diversos "cavaUers budgétaires". Ello ha generado algunos comentarios doctrinales. A l respecto, pueden consultarse: Philip, L . , " L a constituonnalisation du droit budgetaire fran?a¡s", en Étiides de finances publiques,

42

IV.

Los

límites m a t e r i a l e s

a l contenido

de l a s l e y e s

de

presupuestos

e s t a t a l e s en l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l .

1. Exposición de l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l .

A)

Los

pronunciamientos

del

Tribunal,

las

materias

impugnadas y l a s d e c l a r a c i o n e s de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d .

Nuestro Tribunal la que a f r o n t a

Constitucional ha elaborado una d o c t r i n a

a c e r c a d e l c o n t e n i d o de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o , c o n e l p r o b l e m a d e l desbocamiento m a t e r i a l de e s t a s se e n c u e n t r a recogida 178 y en sus s e n t e n c i a s 65, 66, 67 16/1996, En 195/1994, y 63/1986, 237/1992, 131 y 65 y 134/1987, 1 8 8 / 1 9 8 8 , 83/1993, 234/1999, 32/2000 leyes-''". y Tal doctrina 76 y

27/1981, 84/1982, 96/1990, 61/1997, 203/1998,

109/2001"'".

relación a e s t a cuestión, l a c o n f l i c t u a l i d a d a n t e e l T r i b u n a l e s n o t o r i a y amplia-^^.

publiques", Reme Fnmcciise

f/eFiínmcc'sPubli(¡iKs,

núm. 22, 1988, pp. 245 y ss.; o los más ra:ientes de Mekhantar, h.Droitpolitiqíie Finances tvmmummtaires, natiomtles, sociales et locales,

ei

comtifírtionnel,

Paris, 1997, pp. 432-434; y Etienne, D . , F'mtmces publiques.

1999 (que dentro de su Segunda

Parte - " L e s Finances Publiques de l'État"-, al abarcar el contenido jurídico de la loi de finance, dedica un apartado a " L e s cavaliers budgétaries"). E n lengua casteltanti, acerca de la prohibición constitucional de los "cavaliers budgétalres" del Derecho francés, pueden consultarse las anotaciones de Falcón M a d r i d , 1987, pp. 955-956; A b a d y T c l l a , R., "Límites materiales y temporales de la parte dispositiva de la L e y de Presupuestos", Las Cortes Generales, 1989, 1994, p p . 7 0 - 7 1 ; Pulido Quecedo, M . , " L a s Comisiones de Presupuestos", enLas de Dereclio PiMico, Comisiones Parlamentarias,

Pérez, J . J . , "Antecedentes y documentación necesarias para pronunciarse sobre los proyectos de ley de presupuestos". La calidad de las leyes, V i t o r i a , D a Silva O c h o a , J . C . (Coord.), V i t o r i a , p. 4 4 7 ; o Díaz-Romeral Gómez, A . , "Notas en torno a l a leyes de objeto diverso. Elaboración parlamentaria y jurisprudencia constitucional". núm. 6, 1999, pp. 139 y ss. (sobre todo, el apartado relativo a "Las leyes de objeto diverso en Derecho francés", pp.

Cuadernos 143-144).

E l análisis de los límites constitucionales al contenido material de las leyes de presupuestos del Estado en el Derecho español exige esencial e includihiemcnte el estudio de ia doctrina constitucional sobre esa precisa cuestión. P o r ello, a modo de adelanto de lo que posteriormente será objeto de un profundo examen, ahora seguidamente presentamos (exponiéndola y comentándola brevemente) esa jurisprudencia constitucional, así como la incidencia de la misma en el legislador presupuestario y el Gobierno, los Tribunales ordinarios y algunos órganos consultivos. Con la doctrina que se recoge en esas sentencias, el Tribunal afronta el problema del contenido que pueden albergar las leyes de

presupuestos estatales. A h o r a bien, resulta difícil desvincular los límites materiales (no todos ellos expresos en la norma constitucional) de los límites también de carácter m.aterial del contenido tributario (artículo 134.7) y temporales (artículo 134.2) de estas leyes que la Constitución sí parece precisar y fijar. De ahí que algunos estudiosos bajo el denominador común de límites materiales ai contenido de las leyes de presupuestos incluyan el análisis de la jurisprudencia constitucional sobre los dos apartados de ese mismo precepto. Aquí, hemos optado por u n análisis separado de esos problemas. E n esta dirección, en el listado incorporado en el texto no recogemos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional acerca del contenido tributario y de los límites temporales a ! contenido de las leyes de presupuestos del Estado (que los tratamos en los Capítulos Segundo y Sexto, respectivamente). T a m p o c o hemos anotado en el elenco del texto: a) las sentencias que versan sobre el contenido de las leyes de presupuestos autonómicas (que sí son objeto de análisis en el Capítulo Séptimo de la presente investigación); b) otras resoluciones en que el Tribunal se pronuncia sobre regulaciones materiales en leyes de presupuestos que pudieran vulnerar preceptos constitucionales diferentes al artículo 134 C E (que anotaremos en diversos Capítulo.s); c) las .seiuencitis relativas a la posible violación del artículo 134 C E por preceptos de leyes presupuestarias diferentes a la de Presupuestos Generales del Estado (de las que daremos noticia en el Capítulo Segundo).
59

Exponemos seguidamente un breve balance de esa contlictividad. Sobre la posible vulneración del contenido de las leyes de presupuestos estatales (artículos 134.2 y 7 C E ) , se ha pronunciado en u n total de veinticuatro sentencias, resolviendo recursos de inconstitucionalidad ( S S T C 27/1981, 84/1982, 63/1986, 65/1987, 96/1990, 237/1992, 178/1994, 16/96 y 61/1997) y cuestiones de inconstitucionalidad ( S S T C 134/1987,188/1988,65/1990,66/1990,67/1990,76/1992,197/1992.83/1993,179/1994,195/1994, 203/1998, 131/1999, 234/1999, 32/2000 y 109/2001). P o r ese concreto niotivo de impugnación, hasta la fecha ha conocido todas las leyes de presupuestos estatales correspondientes a los años 19811992. E n algún caso ( L e y de Presupuestos para 1984) hasta en nueve sentencias (de las cuales cuatro se pronuncian sobre el misino precepto); le siguen

43

Una leyes de

v e z que e l T r i b u n a l , presupuestos afronta e l en

en sus p r i m e r a s s e n t e n c i a s , constitucional Sobre la

ha de

m a n i f e s t a d o s u posición a c e r c a de l a n a t u r a l e z a jurídica de l a s nuestro sistema apuntado. fuentes, problema posible orden

contravención d e l artículo

134.2 CE se h a n impugnado a n t e e l (por e s t e

Tribunal l a s siguientes regulaciones materiales mutualismo Locales administrativo de servicios (STC

y s i n p r o n u n c i a m i e n t o de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d ) : u n a r e f o r m a d e l 27/1981)determinadas a de l a s Corporaciones l a s Comunidades activos transferencias retribuciones 63/1986)'-''; d e l Estado a l servicio

(STC 84/1982)^*,- l a fijación de u n límite máximo de l a s d e l personal

Autónomas y de l o s o r g a n i s m o s d e p e n d i e n t e s de l a s mismas (STC l a incompatibilidad 188/1988, de p e n s i o n e s y h a b e r e s (SSTC 65/1987, 6 5 , 66 y 67/1990)^'^; l a integración d e l (STC 65/1987)-"; l a

p e r s o n a l de d i f e r e n t e s A d m i n i s t r a c i o n e s y Organismos en d i v e r s o s regímenes d e l S i s t e m a de l a S e g u r i d a d S o c i a l 134/1987)-''^; n u e v a m e n t e , fijación de u n límite máximo a l i m p o r t e de l a s p e n s i o n e s (STC e l e s t a b l e c i m i e n t o de u n t o p e máximo a l así como i n c r e m e n t o d e l a s r e t r i b u c i o n e s d e l p e r s o n a l a l s e r v i c i o de l a s C o m u n i d a d e s Autónomas y de l a s C o r p o r a c i o n e s L o c a l e s , de l o s organismos que han de de ellas servir dependientes de base (STC 96/19 90)'^; l a l a distribución

atribución a l G o b i e r n o de l a f a c u l t a d de d e t e r m i n a r l o s c r i t e r i o s objetivos para t e r r i t o r i a l de f o n d o s p r o c e d e n t e s de s u b v e n c i o n e s y de e s t a b l e c e r r e s e r v a s g e n e r a l e s d e créditos p r e s u p u e s t a r i o s no d i s t r i b u i b l e s e n o r i g e n c o n e l f i n de c u b r i r demandas i m p r e v i s t a s a l o l a r g o

la ele 1990, con cuatro semencias; las <lc 1989 y 1992, con tres sentencias; las de 1985, 1986 y 1988, con dos sentencias; y las de 1981, 1982, 1983,1987 y 1991, c o n sólo una semencia. Las declaraciones de inconstitucionalidad de preceptos de esas leyes han sido siete. U n a , por vulneración del artículo 134.7 C E (la de 1981, S T C 27/1981) y las otras seis p o r vulneración del artículo 134.2 C E (la de 1988, S T C 76/1992; la de 1989, S S T C 203/1998 y 234/1999; la de 1990, S T C 178/1994 y 203/1998; y h ée 1992, S S T C 195/1994 y 16/1996). Disposición adicional quinta de la L e y 74/1980, de P G E para 1981. A h o r a bien, en este caso, el Tribunal se pronuncia sobre la posible vulneración de l a seguridad jurídica (artículo 9.3 C E ) , pero no en relación al artículo 134.2 C E . Artículo 2 8 de la L e y 44/1981. de P G E partí 1982. Artículo 2 de l a L e y 44/1983, de P G E para 1984. Artículo 52 de la Ley 44/1983. de P G E para 1984: S S T C 65/1987 y 188/1988. Precepto que se prorroga en la Disposición adicional vigésima novena de l a L e y 50/1984, de P G E para 1985: S S T C 65. 66 y 67/1990. -'^ Disposición adicional quinta de la Ley 44/1983, de P G E para 1984. E n relación al mismo precepto se pronuncia la S T C 134/1987, pero

por posible vulneración del artículo 9.3 C E . Artículo 51 de la L e y 44/1983, de P G E para 1984. Artículo 30.1 \ 2^ y 3 » de l a L e y 50/1984. de P G E para 1985.

44

de

l a ejecución d e l P r e s u p u e s t o (STC 96/1990)"'/ l a prórroga y de l a autorización a l G o b i e r n o l a fijación de u n i n c r e m e n t o en todo con e l sector carácter l a elaboración de u n T e x t o R e f u n d i d o de l a L e y G e n e r a l (STC 13/1992}*'; 23 7/1992)*^^; la de l a s retribuciones (STC d e l personal

ampliación d e l ámbito m a t e r i a l para Presupuestaria global público

prohibición,

p e r m a n e n t e , d e f i n a n c i a r c o n d i n e r o público l a s m u t u a l i d a d e s no integradas en l a Seguridad S o c i a l la cuantía d e l r e c o n o c i m i e n t o , públicas, e n c o n c r e t o pensiones mensual caducado ordenación espacios (STC 2 3 7 / 1 9 9 2 ) e l límite de l a fijación de u n t o p e máximo (STC 83/1993)^'"; l a fijación para elaborar un Texto de actualización y c o n c u r r e n c i a de

d e l a s p e n s i o n e s públicas e l inicialmente urbana

de u n n u e v o p l a z o de delegación l e g i s l a t i v a a l G o b i e r n o , u n a v e z concedido, R e f u n d i d o de l a s d i s p o s i c i o n e s e s t a t a l e s v i g e n t e s s o b r e s u e l o y (STC 61/1997)^^; un p l a n judiciales desempeñado d e recuperación en e d i f i c i o s o hayan (STC 1 3 1 / 1 9 9 9 ) ^ ; con determinados l a creación requisitos

de u n c o m p l e m e n t o desempeñen

r e t r i b u t i v o p a r a f u n c i o n a r i o s de c a r r e r a q u e

t e m p o r a l e s p u e s t o s d e a l t o s c a r g o s (STC 32/2000)*^; e l o r d e n de prelación d e créditos, e n c o n c r e t o l a p r e f e r e n c i a d e l a S e g u r i d a d S o c i a l e n e l c o b r o d e s u s créditos v e n c i d o s y no s a t i s f e c h o s e n concurrencia 109/2001)'•'^ A e s t a s r e g u l a c i o n e s m a t e r i a l e s h a y que añadir o t r a s que e l con otros acreedores d e l mismo deudor (STC

Artículo 7 8 . 2 de la L e y 50/1984, de P G E para 1985. Disposición fina! primera de la L e y 33/1987, de P G E para 1988, que prorrogaba l o dispuesto en la Disposición final tercera de la L e y 21/1986, de P G E para 1987. E s a S T C 13/1992, aunque nada diga sobre el artículo 134.2 C E , presenta un claro paralelismo con la posterior S T C 61/1997, en donde se pronuncia sobre la fijación en ley de presupuestos de un nuevo plazo de delegación legislativa al Gobierno para elaborar u n Texto Refundido de l.as disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana. Artículo n de l a L e y 46/1985, de P G E para 1986. P o r razones diferentes de la posible contravención del artículo 134.2 C E , el Tribunal

declara que ese precepto no es contrario a la Constitución interpretado en los términos contenidos en el F J . 3. Disposición adicional cuadragésimo octava de la L e y 46/1985, de P G E p.ara 1986. 64 Artículo 51 de l a L e y 44/1983, de P G E para 1984; artículo 44 de la Ley 50/1984, de P G E para 1985; artículo 5 6 de la L e y 33/1987, tic P G E para 1988; y artículo 46 de la L e y 37/1988, de P G E para 1989. Disposición final quinta de la L e y 31/1991, de P G E de 1992. H a y voto particular del magistrado M . Jiménez de Parga y Cabrera., Disposición adicional quinta de l a Ley 31/1991, de P G E para 1992. Artículo 33.2 de la L e y 31/1990, de P G E para 1991. H a y votos particutares del presidente P. C r u z ViUalón y de los magistrados P. García Manzano, J . D . González Campos (al que se adhiere V . Conde Martín de Hijas) y M . Jiménez de Parga y Cabrera (al que presta su adhesión R . de Mendizábal Allende). Artículo 15 de la L e y 40/1980, de 5 de j u l i o , de inspección y Recaudación de la Seguridad Social, en l a redacción dada al m i s m o por la Disposición adicional novena de la L e y 4/1990, de P G E para 1990. H a y voto particuLv que formula el magistrado V . C o n d e Martín de Hijos (al que prestan su adhesión P. García Manzano, F . G a r r i d o F a l l a y G . Jiménez Sánchez).

45

Tribunal artículo

ha d e c l a r a d o 134.2 CE.

inconstitucionales

p o r vulneración d e l de la doctrina

Así,

p o r contravención

c o n s t i t u c i o n a l s o b r e l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e x artículo 134.2 CE, l a s d e c l a r a c i o n e s de inconstitucionalidad orden): implica l a ejecución han s i d o forzosa seis. de Las r e f e r i d a s a (por este que l a s deudas tributarias

l a e n t r a d a en e l d o m i c i l i o d e l deudor

(STC 76/1992)

l a supresión de l a s Cámaras O f i c i a l e s de l a P r o p i e d a d U r b a n a como c o r p o r a c i o n e s de D e r e c h o público a cuentas bancarias una del reforma personal de y (STC 178/1994)'"'; d e t e r m i n a d a s relativas f a c u l t a d e s d e comprobación e investigación t r i b u t a r i a s

(STC 195/1994)''; e l régimen de a t r i b u c i o n e s sanitario (STC de atención primaria, en l a

y f a c u l t a d e s de l o s C o n s o r c i o s de Zonas F r a n c a s (STC 1 6 / 1 9 9 6 ) " ; d e l sistema sanitario l a edad de ej ecutiva) segunda c o n c r e t o l a s fórmulas p a r a l a provisión de l o s p u e s t o s d e t r a b a j o 203/1998)y, finalmente, a de fijación superior determinante d e l pase actividad d e l Cuerpo Nacional l a situación (escalas (STC Policía

administrativa 234/1999)'*.

de f u n c i o n a r i o s

B) U n a descripción de e s a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l y d e s u s fundamentos. En e l m a r c o de l a asunción e n n u e s t r o s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l de f u e n t e s d e u n a d e t e r m i n a d a concepción a c e r c a de l a n a t u r a l e z a jurídica de l a s leyes de presupuestos", la jurisprudencia

Artículo 130 de l a L e y General Tributaria, en l a redacción dada por el artículo 110 de la Ley 33/1987, de P G E para 1988. Hay voto particular di.s!deme del ¡nagistrado L . López Guerra. Disposición final décima de la L e y 4/1990, de P G E para 1990. Hay votos particulares disidentes de los nvigistrados L . López Guerra (al que se adhiere e l i«inente P. C r u z Villalón) y J . V . Gimeno Scndra (al que se adhiere M . Rodríguez-Pinero y Bravo-Ferrer). L a misma disposición se impugna en el proceso de la posterior sentencia 16/1996, en donde el Tribunal declara l a desaparición sobrevenida de .su objeto por tratarse de una cuestión ya resuelta en la S T C 178/1994. Último inciso del artículo U 1.3 y el primer párrafo del am'culo 128.5 de la L e y General Tributaria, en la redacción otorgada a los mismos por la L e y 31/1991, de P G E para 1992. Hay votos particulares disidentes de J . V . Gimeno Scndra y de L . López Guerra (al qae se adhiere P. C r u z Villalón). "^^ Disposición adicional vigésitna segunda de la L e y 4/1990, de P G E para 1990. Artículo 39.5.n) de la L e y 37/1988, de P G E para 1989, relativo a l a regulación por el Gobierno de la cobertura de puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria y la fijación de las reglas que han de regir l a convocatoria; y el artículo 34.4 de la Ley 4/1990, de P G E para 1990, sobre régimen jurídico del personal de Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. Disposición adicional vigésima de la L e y 37/1988, de P G E para 1989. "^^ Q u e será objeto de análisis en el apartado 1! del Capítulo Tercero.

46

constitucional

sobre

límites m a t e r i a l e s

a l contenido

de

estas

l e y e s l a s i n t e t i z a m o s como s i g u e . L a l e y de p r e s u p u e s t o s la política n o e s sólo u n c o n j u n t o d e p r e v i s i o n e s constitucionalmente a l 2 d e l artículo d e l r e s t o de para un "mínimo", " n e c e s a r i o " , distinto de c o n t a b l e s s i n o también u n vehículo de dirección y orientación de económica, que c o r r e s p o n d e Gobierno^''. Según r e c o g e e x p r e s a m e n t e e l a p a r t a d o "esencial", o y así "propio",

134 CE, e s t a l e y d e b e t e n e r u n c o n t e n i d o "indisponible", leyes. previsión ejercicio financiera presupuestos de a q u e l "eventual", l a materia Ese de T a l contenido económico, se c o n c r e t a como

en l a expresión c i f r a d a de l a gastos de en l a s normas naturaleza cifrados". L a l e y de distintas "posible", o leyes

ingresos

l a habilitación

que a c l a r a n y d e s a r r o l l a n e s o s puede c o n t e n e r "disponible",

estados

P e r o e s e ámbito m a t e r i a l n e c e s a r i o no e s e x c l u y e n t e . l a regulación de m a t e r i a s "no necesario", núcleo e s e n c i a l , que i n t e g r a n u n c o n t e n i d o

"facultativo" de e s t a s

"máximo"^**. E n t o d o c a s o , s e e x c l u y e d e l c o n t e n i d o

t r i b u t a r i a e n l o s términos d e l artículo 134.7 CE''. se j u s t i f i c a e n e l carácter

ámbito m a t e r i a l e v e n t u a l

f u n c i o n a l d e l a L e y de p r e s u p u e s t o s política económica d e l G o b i e r n o . resulta siendo En de limitado a estrictamente lugar, aquellas guarden general

como vehículo d i r e c t o r de l a ese contenido p o s i b l e materiales directa*' que, no con l o s es dos c o n d i c i o n e s .

Por e l l o ,

regulaciones

presupuestarias,

cumplan

primer política

que

u n a relación de

g a s t o s e i n g r e s o s que i n t e g r a n e l P r e s u p u e s t o económica

o con l o s c r i t e r i o s

l o s que e s e P r e s u p u e s t o

S S T C 27/1981, F J . 2; 63/1986, F J . 12; 65/1987, F J . 4; 134/1987, F J . 6 ; 6 5 , 66 y 67/1990, F J . 3 ; 96/1990, F J . 4; 76/1992, F J . 4; 237/1992, F J . 3 ; 83/1993, F J . 4 ; 116/1994, F J . 8; 178/1994, F J . 5; 195/1994, F J . 2 ; 16/1996, F J . 6; 171/1996, F J . 2 ; 61/1997, F J . 2 ; 174/1998, F J . 6; 131/1999, F J . 2 ; 234/1999, F J . 4; 32/2000, F J . 5; 109/2001, F J . 5 . E n relación al contenido nreesario que se concreta en l a previsión de ingresas y habilitación de gastos, las S S T C 27/1981, F J . 2 ; 84/1982, F J . 3 ; 109/2(X¡1, F J . 5. Y sobre l a concreción de ese contenido mínimo también en las normas de naturaleza fnranciera que aclaran y desarrollan esos estados cifrados (para la ejecución congruente o simétrica de t.iles estados durante el correspondiente período de vigencia), las S S T C 65/1990, F J . 3; 109/2001. F J . 5 . 78 Sobre esa concepción de la ley de presupuestos comprensiva también del contenido eventual (cslo es. "otras disposiciones de carácter general en materias propitis de L e y ordinaria estatal", en expresión del Tribunal), las S S T C 63/1986, F J . 12; 65/1987. F F . J J . 2 y 4; 126/1987, F J . 5; 134/1987, F J . 6 ; 6 5 . 6 6 y 67/1990, F J . 3 ; 76/1992, F J . 4 ; 237/1992, F J . 3 ; 83/1993, F J . 4; 178/1994. F J . 5 ; 195/1994. F J . 2; 16/1996, F J . 6; 61/199/. F J . 2 ; 174/1998. F J . 6; 203/1998. F F . J J . 4 y 5; 130/1999, F J . 4 ; 131/1999, F J . 2 ; 234/1999, F J . 4 ; S T C 32/2000. F J . 5 ; 109/2001, F J . 5 . ''^ S S T C 27/1981, F J . 2; 63/1986, F J . 12; 65/1987, F J . 4 ; 126/1987, F J . 5 ; S T C 156/1987, F J . 2 ; S T C 134/1987, F J . 6; 6 5 , 66 y 67/1990, F J . 3 ; 96/1990, F J . 4 ; 76/1992, F J . 4n); 197/1992, F J . 3; 237/1992, F J . 3 ; 16/1996, F J . 6; 61/1997. F J . 26); 174/1998, F J . 6; 131/1999, F J . 2; S T C 32/2000, F J . 5; 109/2001, F J . 5 . 80 N o cualquier relación, pues la adopción de u n concepto desmesurado de tal conexión desbordaría y haría inoperante l a funcitín constitucional que el artículo 134.2 C E reserva a las leyes de presupuestos, S T C 195/1994, F J . 3. Posteriormente, las S S T C 203/1998, F F . J J . 4 y 5; 130/1999. F J . 4 ; 131/1999, F J . 2; 234/1999, F J . 4 ; 32/2000, F J . 5; 109/2001, F J . 5.

47

instrumento"'. leyes y para ha de

Y en

segundo

lugar, necesario

que s u inclusión en el sentido p a r a l a mayor

en de

estas que

resultar

justificada,

c o n s t i t u y a n un complemento general, contexto, pueden distintas de l a política una "mera no

inteligencia En este

l a m e j o r y más e f i c a z ejecución d e l P r e s u p u e s t o y, e n económica adaptación d e l Gobierno*'^. m a t i z a e l T r i b u n a l , l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s , s i b i e n c i r c u n s t a n c i a l de l a s "una modificación general" normas", pueden acometer

abarcar

s u s t a n t i v a o l a inclusión de d i s p o s i c i o n e s de carácter

s i n o cumplen e s a s r e g u l a c i o n e s l a s dos r e f e r i d a s c o n d i c i o n e s , que r e c i e n t e m e n t e h a e x p r e s a d o c o n l o s términos conexión "económica" y "presupuestaria", En concreto, e l ámbito respectivamente*'-'. de l a aplicación ha e x c l u i d o de su d o c t r i n a típicas "aunque del a l caso Derecho

e l Tribunal

d e l contenido

de l a s l e y e s sea en c l a v e instituto", ello para o

presupuestarias codificado", negativa, propias agrega incidir

estatales:

l a s "normas

l a s disposiciones reguladoras

de l a n a t u r a l e z a y régimen jurídico de u n

l o s p r e c e p t o s d e l " l l a m a d o D e r e c h o de organización" y l a s n o r m a s d e l régimen e s t a t u t a r i o de l a función pública^'^. A e l Tribunal en que s u d o c t r i n a carentes no t i e n e de virtualidad l a s normas contenido

material

sustantivo^^. La regulación de m a t e r i a s situadas f u e r a de e s e contenido

mínimo y e v e n t u a l con

está c o n s t i t u c i o n a l m e n t e

p r o h i b i d a a l a l e y de

p r e s u p u e s t o s . E s t a limitación m a t e r i a l d e r i v a de t r e s c r i t e r i o s , l o s que fundamenta s u d o c t r i n a . En primer lugar, l a específica función constitucional

asignada a l a s leyes

de p r e s u p u e s t o s

(artículo 134.2 C E ) , e s t o

S S T C 63/1986, F J . 12; 65/1987, F F . J J . 4 , 5, 6 y 7; 134/1987, F J . 6; 6 5 , 66 y 67/1990, F J . 3; 76/1992, F J . Aa); lil/mi. F J . 4: 131/1999, F J . 2; 234/1999, F J . 4; 32/2000, F J , 5 ; 109/2001, F J . 5.

F J , 3;

83/1993. F J . 4 ; 116/1994, F J . 8; 178/1994, F J . 5 ; 195/1994, F J . 2; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 ; 174/1998, F J . 6; 203/1998, F F . J J . 4 y 5; 130/1999,

S S T C 76/1992, F J . 4í/J; 237/1992, F J . 3 ; 178/1984, F J . 5; 195/1994, F J . 2 ; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 ; 174/1998, F J . 6; 203/1998, F F . J J . 4 y 5; 130/1999, F J . 4; 131/1999, F F . J J . 2 y 3; 234/1999, F J . 4 ; 32/2000, F J . 5; 109/2001, F J . 5. 83 E n la S T C 109/2001, F J . 5, iii fine, detlne una conexión "económica" ("relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno") y una conexión "presupuestaria" ("para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto"). Véase la exclusión de: las "normas típicas del Derecho codificado", en las S S T C 76/1992, F J . 4/>), y 195/1994, F F . J J . 2 y 3 ; las normas reguladoras "aunque sea en clave negativa, de la naturaleza y régimen jurídico de un instituto", e n la S T C 178/1994, F J . 5 ; las disposiciones propias del "llamado Derecho de organización", en la S T C 16/1996, F J . 6; y de preceptos reguladores de materias pertenecientes al régimen estatutario de l a función pública, en las S S T C 203/1998, F J . 3, y 234/1999, F J . 5 . 8^ Acerca de las lécnicas legislativas que no constituyen propiamente una regulación material o sustantiva, l a S T C 61/1997, F J . 2 .

48

es:

l a de a p r o b a r

anualmente l a s Presupuestos

d e l Estado,

con

inclusión de l a t o t a l i d a d público e s t a t a l

de l o s i n g r e s o s y g a s t o s d e l s e c t o r de l o s b e n e f i c i o s

y consignación d e l i m p o r t e

f i s c a l e s que a f e c t e n a l o s t r i b u t o s d e l E s t a d o ; y l a de s e r u n i n s t r u m e n t o de dirección de l a política económica d e l Gobierno'"'. En segundo lugar, l a s p e c u l i a r i d a d e s de su tramitación parlamentaria limitaciones (artículo 1 3 4 . 1 , 6 y 7 C E ) , que c o m p o r t a n c i e r t a s de l a s f a c u l t a d e s de p r o p u e s t a , examen y e n m i e n d a (artículo l a de de sus

de l a s C o r t e s Generales"''. Y p o r último, e l p r i n c i p i o de s e g u r i d a d jurídica contenido corresponden prohibición codificado"'-'. Por materias todo no ello, l a inclusión e n l e y e s de p r e s u p u e s t o s de integrar ser faltar ese a definido 134.2 una puede contraria l a a de la susceptibles (artículo por suponer contenido función de las constitucionalmente a de su dada función definido, como es Una acarrea, del 9.3 CE) , o s e a , l a c e r t e z a d e l D e r e c h o que e x i g e que u n a l e y de p r e s u p u e s t o s g e n e r a l e s , no c o n t e n g a más d i s p o s i c i o n e s q u e l a s que constitucional"*. que normas típicas manifestaciones, l a i n c e r t idumbre es l a Derecho

incorporar

constitucionalmente Constitución estatales; competencias contra el

CE) : p o r

específica q u e l a Constitución a s i g n a a l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s restricción ilegítima d e lpoder l e g i s l a t i v o , principio de a l d i s m i n u i r sus f a c u l t a d e s jurídica, debido a la

d e examen y e n m i e n d a s i n b a s e c o n s t i t u c i o n a l a l g u n a ; p o r a t e n t a r seguridad i n c e r t i d u m b r e que t a l regulación o c a s i o n a ^ " .

De "función constitucional" de las leyes de presupuestos se habla en las S S T C 76/1992, F J . 4n); 116/1994. F J . 8; 178/1994, F J . 5; I9.S/I994, F F . J J 2 y 3 ; 16/1996. F J . 6: 61/1997, F J . 2 ; 174/1998, F J . 6; 203/1998, F F . J J . 4 y 5; 131/1999. F J . 2 : 32/2(XX). F J . 5 ; 109/2001, F J . 5. 87 Esta ley ofrece como especificidades que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado por las disposiciones CHntenidíLS en los apartados 1, 6 y 7 del artículo 134 C E ( S S T C 27/1981, F J , 2; 65/1987, F F . J J . 3 y 5 ; 76/1992. F J . 4n); 237/1992, F J . 3 ; 83/1993, T í . 3, mfme; 195/1994, F J . 2 ; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 ; 131/1999, F J . 2; S T C 234/1999, F J . 4 ; 32/2000, F J . 5) y por I.TS restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de has Cámaras, en relación con otros proyectos o proposiciones de ley ( S S T C 27/1981. F J . 2 ; 65/1987, F J . 5; 76/1992. F J . 4 ; 116/1994, F J . 8 ; 195/1994. F J . ; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 ; 174/1998. F J . 6.); 203/1998. F J . 4 ; 130/1999. F J . 4 ; 131/1999, F J . 2; 109/2(K)1,FJ. 5). H8 S S T C 65/1990, F J , 3 ; 76/1992. F J . '^tt)•. 116/1994, F J . 8 ; 178/1994, F J . 5; 195/1994. F F . J J . 2 y 3 ; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2; 174/1998, F J . 6; 203/1998. F J . 4 ; 130/1999, F J . 4; 131/1999, F J . 2; 234/1999, F J . 4 ; 32/2000, F J . 5 . 89 S S T C 76/1992, F J . 41)); 195/1994, F J . 2, m Jiiie; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2; S T C 234/1999. F J . 4. 90 E l Tribunal trae esos tres criterios de forma conjunta o cuniulativa en las S S T C 76/1992. F J . 4o) y b); 178/1994, F J . 5; 195/1994. F F . J J . 2 y 3 ; 16/1996, F J . 6; 61/1997, F J . 2 ; 174/1998. F J . 6; 130/1999, F J . 4; 131/1999, F J . 2 ; 32/2000, F J . 5 .

49

2. Las d i f i c u l t a d e s Desde l u e g o , ley de

que ha encontrado e l T r i b u n a l español.

e l T r i b u n a l español no l o h a t e n i d o fácil. Ha un contenido material amplísimo, casi

d e b i d o a f r o n t a r e l p r o b l e m a de l a a r r a i g a d a práctica de d a r a l a presupuestos o m n i c o m p r e n s i v o . P o r c o n s i g u i e n t e , s e ha v i s t o o b l i g a d o a a s u m i r una p o s t u r a a c e r c a de l a n a t u r a l e z a jurídica de e s t a s l e y e s y de la posición que o c u p a n normas. en e l sistema Para ello, de f u e n t e s , así como a elaborar una d o c t r i n a sobre e l contenido constitucionalmente identificar los presupuestos además

lícito de e s t a s

ha d e b i d o

límites que a l c o n t e n i d o

m a t e r i a l de l a s l e y e s de

impone e l t e x t o c o n s t i t u c i o n a l . A l acometer e s t a t a r e a ,

de l o s límites e v i d e n t e s p o r s u carácter e x p r e s o q u e s e c o n t i e n e n en l o s artículos 134.2 ( e x i g i b i l i d a d de u n c o n t e n i d o mínimo, que se traduce e n l a previsión y y aclaran tales de i n g r e s o s estados) y y l a habilitación (prohibición e l Tribunal de de ha gastos presupuestarios en a q u e l l a s normas 134.7 f i n a n c i e r a s que

desarrollan una

c r e a r t r i b u t o s o d e m o d i f i c a r l o s , s a l v o e n e s t e último c a s o q u e ley tributaria en e l texto s u s t a n t i v a así l o p r e v e a ) , constitucional de l o s c u a l e s al otros sustenta visto de límites de (de carácter acerca de l a s leyes

implícito), a p a r t i r l o s límites presupuestos El definido, y la

su d o c t r i n a

materiales

contenido

d e l Estado". es una conocido: l e y de l a concepción contenido en un d o b l e de l a l e y de necesario ley, que viene l e s da a la

resultado como

presupuestos eventual.

constitucionalmente ámbito,

l i m i t a d a materialmente E l primero, de

que d a e x i s t e n c i a a e s t a y l a parte articulada

d e f i n i d o p o r l a expresión c i f r a d a de l a previsión de i n g r e s o s y habilitación gastos de sentido. E l segundo, carácter accesorio, referido

inclusión j u s t i f i c a d a de o t r a s m a t e r i a s d i r e c t a con ese contenido Gobierno.

que t e n g a n u n a relación de l a l e y d e p r e s u -

n e c e s a r i o o l a política económica d e l d o b l e puede r e p r e s e n t a r

De e s t a f o r m a , c u a l q u i e r p r e c e p t o

p u e s t o s que c a i g a f u e r a d e e s e c o n t e n i d o

E n efecto, el Tribunal recurre (según la casuística: de forma conjunta o aislada, y otorgándoles una mayor, menor o nula relevancia) a tres criterios para fundamentar su doctrina acerca del contenido de Lis leyes de presupuestos. Esos criterios son: la función constitucional de estas normas, la especialid.td procedimental centrada en las peculiaridades de su tramitación parlamentaria, y el principio de seguridad jurídica.

50

u n a vulneración de l a función c o n s t i t u c i o n a l de e s t a s l e y e s , u n a restricción ilegítima de l a s c o m p e t e n c i a s legislativas de l a s

C o r t e s G e n e r a l e s y / o u n a t e n t a d o c o n t r a e l p r i n c i p i o de s e g u r i d a d jurídica. Doctrina, a nuestro j u i c i o , positiva, es, es p o r cuanto aparecen t r i b u t a r i a de l a configuración expresamente d e l i m i t a d a s en l a consideramos, a l a que libre

e n l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o de u n a r e s e r v a m a t e r i a l Constitución l a s m a t e r i a s que d e b e n c o n t e n e r e s t a s n o r m a s ; e s t o e l c o n t e n i d o mínimo o e s e n c i a l . R e s e r v a , también negativa, en tanto que l o s límites

d i s p o n i b i l i d a d d e l l e g i s l a d o r d e r i v a n expresa o implícitamente d e l texto constitucional

(por ejemplo, l a ( l a s materias no

m a t e r i a t r i b u t a r i a e n l o s términos c o n s t i t u c i o n a l m e n t e p r e v i s t o s ) s u s c e p t i b l e s d e i n t e g r a r e l c o n t e n i d o e v e n t u a l , o, s i s e p e r m i t e , l a s m a t e r i a s "no c o n e x a s " ) . Se t r a t a d e u n a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l que ha g e n e x a d o y algunas d i s i d e n c i a s d o c t r i n a l e s i n t e r n a s . Pero,

sigue provocando

s o b r e t o d o e s e n e l campo de l a aplicación de e s t a d o c t r i n a a l caso concreto, especialmente e s t o s últimos años, e n donde se

están e x p e r i m e n t a n d o como demuestra

desacuerdos

y divisiones dentro e l elevado número

Tribunal, de votos

inequívocamente

particulares Tribunal. Con esta

disidentes

con l a tarea a p l i c a t i v a

d e l Pleno d e l

jurisprudencia

constitucional,

desde

1993 e s a pero

práctica h a s i d o p a r c i a l m e n t e r e c t i f i c a d a p o r e l l e g i s l a d o r , s u s t i t u i d a p o r l a s l e y e s de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s .

3. Las e x p e r i e n c i a s de o t r o s T r i b u n a l e s C o n s t i t u c i o n a l e s en Derecho comparado.

Algunas especialmente

incursiones

debemos h a c e r

en Derecho sobre

comparado,

en l a j u r i s p r u d e n c i a

vertida

e l contenido

m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s p o r l o s T r i b u n a l e s alemán, italiano y francés, puesto que, con la como hemos advertido, ofrecen los

experiencias

contrastables

española

O r d e n a m i e n t o s d e e s o s t r e s países. En Alemania, dado que la "prohibición de sobrecarga

51

material" se asume

( l a "Bepackungsverbot") pacíficamente en

de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s legislativa como un

l a práctica

p r i n c i p i o p r e s u p u e s t a r i o r e c o n o c i d o e x p r e s a m e n t e p o r e l artículo 110.4 GG, n o e x i s t e n p r o n u n c i a m i e n t o s r e l e v a n t e s d e l BVerfG e l c o n t e n i d o de e s t a s En D e r e c h o bilancio, y modificaciones claro. leyes'^. acerca la d e l c o n t e n i d o de l a legge de esta l e y para de intervención l a di sobre

italiano,

sobre

l a aptitud

albergar Corte

legislativas,

C o s t i t u z i o n a l e h a s i d o m o d e s t a , p e r o c o n un p o s i c i o n a m i e n t o muy Dada l a concepción de l a l e y de p r e s u p u e s t o s como l e y meramente f o r m a l , amparada en e l v i g e n t e artículo 81.3 C o s t . , l a C o r t e , y a d e s d e l o s i n i c i o s de s u a n d a d u r a , a f i r m a s i n t i t u b e o s un contenido legislativo A ello relegado a l a materia leyes, en estrictamente a l encontrarse e l Ordenamiento presupuestaria. llevar a cabo añade que t a l e s

v i n c u l a d a s a l a legislación s u s t a n t i v a p r e v i a , no s o n a p t a s p a r a innovaciones sustanciales legislativo^^ La experiencia que c r e e m o s más v a l i o s a es l a d e l Consejo frente a los

Constitucional

francés. Éste actúa c o n s e v e r i d a d

" c a v a l i e r s budgétaires", juez c o n s t i t u c i o n a l

que h a c o n d e n a d o sistemáticamente. E l legitimado vela

francés, a i n s t a n c i a d e l órgano

o de o f i c i o , de f o r m a c i e r t a m e n t e muy b e l i g e r a n t e e i n t e n s a ,

Dado el contenido estrictamente presupuestario que exige de forma expresa el articulo 110.4 G G , respetado rigurosamente en la práctica legislativa, no se ha producido pronunciamiento relevante del Tribunal Constitucional Federal alemán acerca de s i una concreta regulación material vulnera el contenido constitucional de las leyes de presupuestos. E n sus escasos pronunciamientos sobre esl.-is leyes, el Tribunal alemán se limita a afirmar que la finalidad de las mismas consiste estrictamente en la fijación del Presupuesto; . T S Í , destacadamente las sentencias 4 5 , 1; 6 7 , 256; o 7 0 , 324. M.nyor interés tienen .iquellas resoluciones en que se pronuncia sobre la naturaleza jurídica de estas leyes y acerca de l a aplicahilidad de la "Bqmckimgsverhot' del artículo 110.4 G G a las leyes de presupuestos de los Lñmler. Veremos que se trata de pronuncuamicntos que parecen haber inlluldo 2 0 , 56 (en relación a la naturaleza jurídica de las leyes de 46, 268 (sobre la 'Bepackungsverbot' en el ámbito de las leyes de presupuestos de los Uiiuler). tlirectamente en el Tribunal Conslilucional español. E n este sentido, sobre todo, la BVerfGE presupuestos estatales) y la BVerfGE ^^ • constitucional. A h o r a bien, l a concepción de la ley de presupuestos como ley formal es evidente en la escasa juriprudeiicia constitucional venida incidenlalmeme sobre estas normas. E n el sentido expuesto, pueden verse las referencias de la Corte sobre: la no consideración de la ley de presupuestos como "aclo de producción de normas jurídicas" (sent. 1957, n. 60); la prohibición de incorporación en estas leyes "formales" de innovaciones en el "orden legislativo" (sent. 1959, n . 7) o en el "ordenamiento jurídico" (sent. 1961, n . 31; sent. 1959, n. 66, en la cual, además, sostiene que la ley de presupuestos "debe institucionalmente operar en el ámbito y de conformidad con el ordenamiento constituido por la legisbción sustancial"), con preclusión de "cualquier posibilidad de aportar modificaciones de leyes sustanciales" (sent. 1961, n . 37; en el mismo sentido, la sent. 1961, n . 36; o la sent. 1966, n. 1). Véanse también las sent. 1976, n. 226; 1983, n. 5 4 . Sobre esa jurispmdencia constitucional, además de Brancasi, A.. Legge finanziaria un n:ib:i¡o m;is reciente, el de V a r a n i , E . . GiiirisdizJoneespesapiMlica ciisiiiuzioiíale", pp. 99-121. e legge di bilancio. M i l a n o , 1985 (en referencias dispersas, que se encuentran en k s pp. 8. 63 . 6 8 , 73, 113, 125 , 273, 298, 333-334 , 347, 348, 353, 374, 377, 382. 416. 431, 450. 544 y 658), puede consultarse (inmargineall'attiíazione dell'art. Hl 0>.st.). Padova. 1997, sobretodo dentro tlel "Capiuilo 11, Corte Costituzionale c spesa pubblica", pp. 57 y ss., su .npariado "2.1.4. L ' a r l . 81 della Costituzione ncllevoluzione della giurisprudenza

Habida cuenta de la redacción del artículo 81.3 Cost. y l a consiguiente práctica legislativa presupuestaria, la Corte Constitucional no se

lia pronunciado acerca de si una determimida regulación material incorporada en legge di bilancio rebasa los límites que impone expresamente aquel precepto

52

p o r e l r e s p e t o de l a m a t e r i a p r o p i a de l a l o i de finance^. la primera consulta al respecto^^ leyes. ha elaborado una a) una jurisprudencia acerca d e l contenido necesario y prohibido del (c) de e s t a s aquellas

Desde rica Estas carga

( a ) , e v e n t u a l (b)

Según e s t a d o c t r i n a : que entrañan

l e y e s t i e n e n un contenido n e c e s a r i o , integrado p o r e lPresupuesto Estado y disposiciones f i n a n c i e r a p a r a e l E s t a d o (en p a r t i c u l a r , pecuniarias sobre de l o s a g e n t e s de de señala l a s r e l a t i v a s públicos, y l a s d e l Parlamento Este contenido que n o en

a l a creación y modificación d e e m p l e o s , l a s r e s p o n s a b i l i d a d e s los servicios públicas). d e s t i n a d a s a o r g a n i z a r l a información y c o n t r o l l a gestión l a s finanzas

n e c e s a r i o de l a s l e y e s d e p r e s u p u e s t o s l o c o n f i g u r a e l C o n s e j o Constitucional puede este sentido, como exclusivo y excluyente, prohibe de m a n e r a los que a l b e r g a r s e e n u n a l e y q u e no s e a l a de p r e s u p u e s t o s ; sabemos categoría que jurisprudencial

"cavaliers integra l a s finance

extrabudgétaires", figurar

d i s p o s i c i o n e s que i n t r o d u c i d a s e n u n a l e y o r d i n a r i a sólo p u e d e n e n u n a l e y de p r e s u p u e s t o s . b) P e r o l a l o i de a d m i t e o t r o s c o n t e n i d o s , p o s i b l e s o e v e n t u a l e s , c o n repercusión en l a m a t e r i a f i n a n c i e r a , e s e n c i a l m e n t e , l a s normas t r i b u t a r i a s . c) E l c o n t e n i d o t e r m i n a n t e m e n t e p r o h i b i d o v i e n e conformado p o r los "cavaliers budgétaires", de suerte que l a inclusión de m a t e r i a s n o f i n a n c i e r a s e n e s t a s l e y e s c o n s t i t u y e u n a práctica c o n t r a r i a a l a Constitución. El parámetro de constitucionalidad l o constituye l a ya

c i t a d a L e y Orgánica de P r e s u p u e s t o s ( O r d e n a n z a de 2 d e e n e r o d e 1 9 5 9 ) , p r i n c i p a l m e n t e s u artículo 1, que r e d u c e e x p r e s a m e n t e e l c o n t e n i d o de e s t a s l e y e s a l a m a t e r i a e s t r i c t a m e n t e financiera^^.

E n efecto, el Conseil Comtitmionnel legitimados para evacuar una consulta (la saisine),

vela por el respeto del ámbito material propio de la loi de finance, bien a instancia de los órganos bien de oficio ('de fiífon prétoríenne', 'atuo-saisine"), sobre todo al final de cada Imdgétaires". ejercicio Incluso la existencia en la loi de finance de "cavaliers

presupuestario cuando dedica buena parte de su tiempo a detectar (a " rectiercher')

también conoce de oficio la licitud de las enmiendas "desprovistas de toda relación con el texto en discusión" (así, la Decisión núm. 85-191 D C de 10 de julio), en ausencia de l a invocación en el curso del debate parlamentario de alguna de las excepciones de inadmisibilidad de las mismas. Esta última forma de proceder (de oficio) es objeto de preocupación y debate en Francia. Por ejemplo, recientemente G . A b a d i e , miembro del Consejo Constitucional, al relatar un encuentro internacional sobre justicia constitucional, apunta: " e l probléme des saisines a ouvcrt le débat sur la naturc institutionnelle ou sur la naturc jurisdictionnelle des décisions de la C o u r Constitutionnelle. Doit-on se limiter aux griefs soulcvés et aux anieles sígnales de l a loi? Doit-on en auto-saisine le controle de la procédure d'élaboration de la loi? Admct-on la ralierche des cavaliers budgétaries, et validatioiis des décisions illegales?" ("Entre le Maü et la France. Echaiiges constitutionnelles", Cahiers du Conseil Consriiuiiomiel, 95 D e fecha 28 de diciembre de 1976, sobre 'cavaliers 96 E l Consejo Constitucional ha consagrado como parámetro de constitucionalidad la Ordenanza orgánica de 1959 (Ordonmmce núm. S9-2, du 2jauvier porlam loi organique relame ata lois definances). que constituye el texto jurídico fundamental d e l x s finanzas públicas francesas, T i c s cuestiones princip,iles ha suscitado y/o sigue planteando esta norma: 1) su conslitucionaiidad; 2) su rango dentro del sistema de fuentes; hmfgéaires' en la loi de finance para 1977. núm. 2).

53

Los acerca de

numerosos p r o n u n c i a m i e n t o s d e l Consejo "cavaliers Ahora de budgétaires" bien, alguna

Constitucional p o n e n de en

e n l o i d e finance vacilación

m a n i f i e s t o u n a prohibición c o n t u n d e n t e y f i r m e de e s t a s prácticas legislativas'". detectamos pronunciamientos l o s últimos años. Por ejemplo, en una

Decisión d e f i n a l e s " c a v a l i e r budgétaire" combatientes finance para

de 1 9 9 6 , s o b r e

l a consideración o n o de e n l a l o i de no censura l a

de l a disposición r e l a t i v a a l o s a n t i g u o s de España i n c o r p o r a d a Constitucional

de l a g u e r r a

1997. E l C o n s e j o

inclusión d e t a l m a t e r i a , d a d o e l i m p a c t o de l a misma s o b r e l a s f i n a n z a s públicas. T a l r a z o n a m i e n t o p a r e c e no c a s a r c o n l a noción tradicional repercusión de " c a v a l i e r budgétaire", financiera, en e l gasto público r e f e r i d a a l a m a t e r i a no o menor para la fuera esencial estrictamente s i n que e l d a t o de l a mayor

conformación de e s a categoría. Ese dato revela que l a noción de "cavalier budgétaire",

y 3) la estratificación do su contenido, de forma que algunas de sus disposiciones padecen una suerte de "degradación" normativa. Veámoslas. 1) E n el momento de la aprobación de esa Ordenanza, tanto en la doctrina como en la vida parlamentaria, se creó un cierto escepticismo acerca de su constitucitmalidad. Y ello por lo siguiente. Esa Ordenanza orgánica se adoptó por el procedimiento del artículo 92 de la Constitución (que no por el pievislo c i i el artículo 46). A l trillarse de un acto puramente reglamentario escnpó de todo dd)aie parlamentario y ticl posible control de coiisiilucionalidad. P o r ello, fue motivo de crítica (doctrinal y parlamentaria, por aquel entonces) c|in; la Ordenanza orgánica debiera imponerse al Parlamento y al Gobierno. M u y pronto el Consejo Constitucional se pronunció sobre la polémica cuestión. E n una primera decisión de enero de 196() declaró la constitucionalidad de la Ordenanza (y ello pese a .su adopción por el procedimiento del artículo 9 2 de la CoiBtitución). Esta presunción de constitucionalidad quedó reforzada por una decisión de j u n i o del mismo año, en la que controló la conformidad de una tot de finance tomando como panimeiro ta citada Ordenanza orgániai. A partir de esas dos tempranas decisiones, l a constitucionalidad de esa Ordenanza no se l i a vuelto a cuestiona:. 2) S i n embargo, su rango, incluso hoy día, es problemático: ¿forma pane del bloque de constitucionalidad? o i£0-a de una jerarquía inferior a la Constitución?. Sobre la base de la jurisprudencia emanada del Consejo Constitucional, la doctrina aparece dividida. íi) L a mayor parte de los autores consideran que la Ordenanza orgánica es parte integrante del bloque de l a constitucionalidad; prueba de ello está en la actuación del Consejo Constitucional, el cual, en l a mayoría de sus resoluciones, cuando examina la constitucionalidad de una loi de finance lo hace trayendo explícitamente como único parámetro de referencia los preceptos de la Ordenanza, sin mención expresa del artículo 34 de la Constitución. b) Para otros autores, en cambio, la Ordenanza orgánica desarrolla la Constitución; por tanto, formalmente se sitúa p o r debajo de la misma y en el mismo nivel de la ley orgánica. Además, cuando el Consejo Constitucional invoca los preceptos de la Ordenanza orgánica, implícitamente el parámetro de constitucionalidad lo sitúa en e l precepto constitucional (artículo 34) que desarrolla aquella Ordenanza. Este debate doctrinal no ha sido todavía expresamente zanjado por el Consejo Constitucional. A h o r a bien, éste parece acercarse y dar razón a la postura doctrinal niayoritaria. E n una decisión de 15 de enero de 1995, el Consejo censura nada menos que una disposición de la L e y Orgánica sobre el Estatuto de la Magistratura, por considerarla contraria precisamente a la Ordenanza orgánica de 1959. C o n esta resolución, el Consejo Constitucional parece consagrar la supraordenación jerárquica de la Ordenanza orgánica respecto de las leyes orgánicas. 3) P o r último, el Consejo Coii.stitucional en su y a dilatada jurisprudencia no otorga el mismo valor jurídica a todo el contenido de la Ordenanza orgánica. Dentro de l a misma distingue diferentes niveles. U n primer estrato viene constituido por lo que considera disposiciones fundamentales, la vulneración de las cuales p o r loi de finance implica contradicción con l a Constitución; entre éstas el Coasejo incluye las relativas a : los principios de unidad hiidgélnires'. E n relación a estas y universalidad presupuestarias; las condiciones del equilibrio económico y financiero; y la interdicción de los "cavaliers

disposiciones, la tictuación del Consejo lia sido inflexible y muy firme, declarando contrarias a la Constitución las disposiciones de la loi de finance que atenten contra las mismas. Otro sustrato se integra por otras disposiciones, que alguna doctrina considera "degradad.Ts' (normativamente, hablando) por el Consejo Constitucional. Se trata de normas importantes, pero que el Consejo ha interpretado de forma muy flexible. O incluso olr.TS disposiciones que el Consejo apenas ha aplicado. P o r ejemplo, éste es el caso de! artículo 4 2 de l a Ordenanza orgánica, que establece las condiciones de admisibilidad de l.as enmiendas al proyecto de ley de presupuestos. Dado que tal precepto introduce un sistema más restrictivo que el contenido en el artículo 4 0 de la Constitución, es éste y no aquél el utilizado por el Consejo Constitucional como paramero de constitucionalidad. Al respecto, pueden consultarse las resoluciones del Conseil budgétaire frangais". Eludes de fmances publiques, Publiques, núm. 2 2 , 1988. pp 245 y ss.: o Mekhantar, J . , Droit polilique Consíuiilionnel que cita: Philip, L . . " L a consthutioniialisation du d r o i i de Finalices

1984; o "L'evolution du droit constitutionnel des tmances publiques", Reviie Francaise et constitutionnel, Paris, 1997, pp. 432-434.

A la experiencia del Consejo Constitucion.il francés también se han referido algunos autores españoles. Así. Díaz-Romeral Gómez, A . , "Notas en l o r n o a l a leyes de objeto diverso. Elaboración parlamentaria y jurisprudencia constitucional". Cuadernos de Derecho Público. núm. 6 . 1 9 9 9 . p p . 139 y s s . . especialmente las p p . 143-144; y Pulido Quecedo. M „ "Las Comisiones de Presupuestos", en Las Comisiones Parlamentarias, D a Silva Ochoa, i . C . (Coord.). V i t o r i a . 1994, p. 447.

54

objeto

de

prohibición Por e l l o , de

constitucional, pese a

no

es

clara

en

sus

contornos. años, preciso preceptos referidos inciden

l a condena

sistemática sigue de

de l o s siendo

" c a v a l i e r s budgétaires" a l final e l examen

a l o l a r g o de e s t o s últimos v e i n t i c i n c o presupuestario de finance aquellos aquéllos financiera,

cada e j e r c i c i o en loi

por e l Consejo C o n s t i t u c i o n a l

incorporados a una m a t e r i a ,

considerados

controvertidos

(en e s t o s últimos años, e s e n c i a l m e n t e , que s i n s e r e s t r i c t a m e n t e

c o n mayor o menor g r a d o e n l a s f i n a n z a s públicas)'-"'. de l a i n c e s a n t e l a b o r d e l contenido de depuración p o r de

Como c o n s e c u e n c i a el

Consejo Constitucional

p r o p i o de l a s l o i s

finances, portant

e l l e g i s l a d o r francés, a c u d e a l a s y a m e n c i o n a d a s l e y e s diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Aquí también e l c o n t r o l d e l ámbito m a t e r i a l siendo muy intenso por parte

d e e s t a s l e y e s está Constitucional

d e l Consejo

f raneé s-'* '*-. 4. E l e n s a n c h a m i e n t o m a t e r i a l de e s t a s l e y e s y l a i n c i d e n c i a de la referida los doctrina constitucional de Justicia en y el legislador, el algunos órganos

Gobierno, consultivos.

Tribunales

A) En e l l e g i s l a d o r p r e s u p u e s t a r i o y e l G o b i e r n o .

E l l e g i s l a d o r p r e s u p u e s t a r i o e s t a t a l en v a r i a s o c a s i o n e s ha hecho referencia expresa a l problema de l a expansión d e l

Seleccionamos la Decisión núm. 97-395 D C de 30 de diciembre de 1997. E n este proceso, los Diputados cuestionan dos preceptos (los ariíctilos 111 y 119) de la loi ik finance initiale para 1998 por constituir a su j u i c i o "cavaliers Intdgétaires". E l Consejo Constitucional considera que la biulgétairc" la disposición (artículo 119) disposición referida a la prórrtiga anual de una norma relativa a licencias de fin de actividad (artículo 111) no constituye una materia ajena a la ley de presuptiestos. por su incidencia directa e inmediata eu las cargas del Estado. Pero juzga y censura como "cawilier i|uc ampliaba las competencias de la Agencia Nacional para la mejora del habitat {en concreto, otorg.iba l a competencia relativa a la transformación de locales agrícolas -ubicados en zonas de revitaliz.ación rural- en alojamientos). Y ello porque para el Consejo Consütucional el objeto de esta norma es "extraño al .ámbito de la loi definance, misiones de gestión del espacio rural. Pueden consultarse también otras resoluciones: la núm. 94-351, D C de 2 9 de diciembre de 1994 (sobre la loi de finance reciente núm. 99-424 D C d e 29 de diciembre de 1999 (sobre la loi definance de una norma la basa en l a naturaleza no financiera de la misma; así, juzga como 'cavalier 99 Las lois portant diverses sobre la loi de fimmceineni dispositions d'ordre économique et financier re.ngrupan las disposiciones no estrictamente finaitcieras tradicionalmcnte incorporad.ns en leyes de presupuestos. Sobre el control del ámbito material de estas leyes, puede verse la reciente Decisión 99-422 D C , de la sectirité sacíale poiir 2000. E n F r a n c i a , el control de constitucimialid.ad de las leyes de objeto diverso tiene como parámetro la homogeneidad material de las leyes (deben regular sólo las materias que les son propias). E n consecuencia, no es de extrañar que en este ámbito el Consejo Constitucional haya asumido una concepción material del derecho de enmienda. Sobre este importante aspecto, véase lo que diremos en el .ipartado II.2 del Capítulo Cuarto. para 1995) o la más budgetaire' para el año 20(X)). E n esta última, la consideración de "cavalier que es detinidü por el artículo 1 de la ordenanza de 2 de enero de 1959". C o n el mismo razonamiento, s i bien en budgetaire" el artículo 75 de la misma L e y , sobre ampliación de las este caso la cuestión l a plantea de oficio el propio Consejo, censura como 'cavalier

Imdgétaire' una norma relativa a! control parlamentario de

Fondos de A y u d a y Cooperación Internacional, p o r tratarse de una disposición que ddjiera reservarse a los reglamentos parlamentarios.

55

contenido 1.

de Ya

l a s leyes de

de

presupuestos, en vigor

así de

como la

a

la

j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l sobre t a l aspecto. antes l a entrada actual Constitución, en l a exposición de motivos de l a Ley 11/1977, de 4 de enero, General ley material de "generalidad" P r e s u p u e s t a r i a , se proclamaba e l carácter de presupuestos, con l a s notas de de m a t e r i a l " d e l contenido estas l a l e y de

y e l "sentido

l e y e s , en c o n t r a s t e con l a concepción de l e y formal de 1 de j u l i o de 191l'"°. 2. De la referida jurisprudencia del

procedente

de l a v i e j a Ley de C o n t a b i l i d a d y Hacienda Pública (artículo 37)

Tribunal

C o n s t i t u c i o n a l , p o r vez primera y justifica l a ampliación

se hace eco de forma expresa e l 1988. En ésta ampara de e s t a s leyes

l e g i s l a d o r en l a Ley 33/1987, de PGE para

d e l ámbito m a t e r i a l

precisamente en l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l d e l momento'"'. La aprobación d e l Decreto L e g i s l a t i v o 1091/1988, de 23 de septiembre a (Texto Refundido de l a Ley General de l o s Presupuestos Presupuestaria), d e l Estado según r e z a su exposición de motivos, se debe entre o t r a s causas l a "extensión a Generales d i s p u e s t a por e l artículo 134 de nuestra Ley de l e y e s " , que ha conducido " l a s importantes modificaciones Presupuestaria en l a normativ?. de 4 de enero de general e s t a b l e c i d a p o r l a Ley General

1977". E s t o es, e l l e g i s l a d o r reconoce expresamente l a a p t i t u d de l a l e y e s de presupuestos para presupuestaria^"^. Más t a r d e , en l a Ley 37/1988, de PGE para 1989, conforme a la interpretación que d e l artículo 134 CE hace e l Tribunal Constitucional, e l l e g i s l a d o r subraya e l carácter de l a l e y de abordar l a ordenación

Véase el apartado " I V . Los Presupuestos

Generales ilel Estado'

de la exposición de motivos de la L e y 11/1977.

Para el legislador de entonces la extensión material de estas leyes encontraba amparo en la jurisprudencia constitucional. E n su exposición de motivos, se refiere a " l a inflación de las disposiciones adicionales conforme se ampliaba el ámbito de la ley al amparo de la doctrina que iba dictando el Tribunal constitucional" (cita la S T C 65/1987). '"^ Consúltese la exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la L e y General Presupuestaria ( B O E de 29 de septiembre de 1988). E n ésta se explica que el principio de seguridad jurídica "aconseja" la aprobación de u n Texto Refundido que adapte el régimen presupuestario a l a Costitución y a I.TS leyes promulgadas con posterioridad a l a L e y General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, especialmente a través de la incorporación en el nuevo texto de las disposiciones legales vigentes de carácter permanente contenidas en las leyes anuales de presupuestos. E n suma, el legislador asume la aptitud de la leyes de presupuestos p.nra abarcar la materia general presupuestaria. A mayor abundamiento, no hay que olvidar que ese Texto Refundido de la L e y General Presupuestaria tiene su origen precisamente en delegaciones legisl.iliv.ns contenidas en leyes de presupuestos; en un primer momento, en la Disposición tinal tercera de la L e y 21/1986, de P G E para 1987; pero siguiendo Uis recomend.iciones del Consejo de Estado (contenidas en su Dictamen de 24 de septiembre de 1987), se acudió a una nueva delegación legislativa, la contenida en Disposición final primera de la Ley 33/1987, de P G E para 1988, de la cual surge el Texto Refundido.

56

presupuestos económica,

como

instrumento para

de

dirección

de

l a política "todas l a s

que l e f a c u l t a

incorporar

e n ésta

c u e s t i o n e s c o n e x a s e n q u e s e s u s t e n t a e l p l a n t e a m i e n t o económico d e l Gobierno"'"-\ 1991, P o s t e r i o r m e n t e , e n l a L e y 31/1990, de PGE p a r a constitucional, instrumento de

e n e s t a ocasión s i n c i t a de j u r i s p r u d e n c i a l a consideración de esta l e y "como

resalta

política económica e n l a que s e c o n t i e n e n a q u e l l a s c u e s t i o n e s q u e inciden 21/1993, en l a política PGE para económica 1994, se d e l Gobierno"'"^. refiere otra En vez l a Ley a l a

de

jurisprudencia constitucional

s o b r e e l artículo 1 3 4 . 2 ; e n e s t e

c a s o , l a u t i l i z a p a r a j u s t i f i c a r l a inclusión e n e s t a s l e y e s d e l s i s t e m a l i m i t a t i v o de l a s p e n s i o n e s públicas, p u e s , según e l a l t o T r i b u n a l , s e t r a t a ésta de u n a " m a t e r i a que s e a d a p t a a l s i n g u l a r c o n t e n i d o d e l a L e y de P r e s u p u e s t o s 3. E l legislador i n a u g u r a c o n l a L e y 22/1993, de M e d i d a s

Fiscales,

d e R e f o r m a d e l Régimen Jurídico de l a Función Pública

y de l a Protección p o r D e s e m p l e o , l a práctica c o n s i s t e n t e e n l a aprobación Presupuestos legislador anual de una l e y de Esta acompañamiento forma de a l a de del

d e l Estado. tras

nueva

proceder

surge

l a doctrina

vertida

e n l a STC

76/1992,

resolución c o n l a c u a l l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e l a materia comienza a consolidarse. De forma expresa, l a Ley y

4 1 / 1 9 9 4 , d e PGE p a r a 1995, s o b r e l a b a s e de e s a más d e p u r a d a estricta doctrina constitucional, apuesta p o r una

reducción de

c o n s i d e r a b l e d e l ámbito m a t e r i a l de l a l e y de p r e s u p u e s t o s , suerte que decide trasladar a l a l e y de

acompañamiento " l a para

regulación de m a t e r i a s , que a u n s i e n d o i n s t r u m e n t o e f i c a z

e l c u m p l i m i e n t o de l o s o b j e t i v o s de l a política d e l G o b i e r n o , s u inclusión en la Ley anual de Presupuestos pudiera ser

d i s c u t i d a " ' " ^ . De e s t a f o r m a , e l p e l i g r o o e l r i e s g o q u e d e t e c t a , o l a duda que m a n t i e n e , e l legislador acerca de u n eventual

p r o n u n c i a m i e n t o de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e s a p a r e c e o s e d e s v a n e c e

A l respecto, véase el párrafo inicial de la exposición de motivos de la L e y 37/1988. 104 Consúltese el preámbulo de la Ley 31/1990. Véase el preámbulo de la L e y 21/1993. Véase el preámbulo de esa L e y 41/1994. en donde, tras la exposición de una síntesis de esa ¡urisprudencia constitucional, claramente se detecta la solución acogida (de mucha trascendencia en nuestro sistema de fuentes): la reducción del ámbito material de l.ns leyes de presupuestos y la opción por las leyes de acompañamiento presupuestarias.

57

a l i n c o r p o r a r esas r e g u l a c i o n e s m a t e r i a l e s " d i s c u t i d a s " en o t r a l e y " " . E s e p e l i g r o , r i e s g o o duda, que m a n i f i e s t a e l l e g i s l a d o r , podemos interpretarlo como síntoma de que l a jurisprudencia constitucional, su c l a r i d a d , delimitación contenido 4. paradójicamente cuando c o m i e n z a a e x p e r i m e n t a r

u n c i e r t o g r a d o de consolidación, p r e s e n t a p r o b l e m a s r e s p e c t o de s o b r e t o d o e n l o que atañe a l o s c r i t e r i o s p a r a l a de l a s materias susceptibles de integrar el

eventual. l a ordenación general de l a m a t e r i a de

En e l ámbito de

tributaria,

l a aprobación de l a L e y 25/1995, de 20 de j u l i o ,

modificación p a r c i a l de l a L e y G e n e r a l T r i b u t a r i a , v i e n e m o t i v a d a p o r l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e l o s límites m a t e r i a l e s al contenido de l a s leyes de p r e s u p u e s t o s estatales. Según palabras d e lpropio legislador, " s e a p r o v e c h a e s t a ocasión p a r a

d o t a r de r a n g o l e g a l adecuado^"^ a t o d o s l o s p r e c e p t o s d e l a L e y G e n e r a l T r i b u t a r i a q u e e n l o s últimos t i e m p o s h a n s i d o o b j e t o de modificación p o r l a s s u c e s i v a s L e y e s de P r e s u p u e s t o s Constitucional". jurisprudencia o En este mismo sentido, con Generales en la d e l E s t a d o , t o d o e l l o de c o n f o r m i d a d c o n l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l base constitucional, esa necesidad de o t o r g a r a los en l a

p r e c e p t o s de l a L e y G e n e r a l T r i b u t a r i a e l " r a n g o l e g a l a d e c u a d o " " r a n g o de l e y o r d i n a r i a " se expresa con i n s i s t e n c i a M e m o r i a d e l G o b i e r n o que acompaña e l p r o y e c t o d e l e y q u e habría de c o n v e r t i r s e e n l a L e y 25/1995*"^.

E l i esia ocasión, la L e y 42/1994, ile MediAns Fiscales, Administrativas y de Orden S t K i a l , «le acompañamiento a l a amcriornicnte citada L e y 41/1<»4, tic P G E para 1995. 1(18 Una expresión, la del "rango legal adecuado", bajo nuestro punto de vista, ciertamente inadecuada, pues la misma parece consagrar o encerrar diversos rangos de ley, según se trate de una ley de presupuestos o de la Ley General Tributaria. 109 Vé,ise Liy Geiterat Trilmmrki, General Tributaria, BOCG Documentación preparada para la tramitación de! Proyecto de L e y de modificación parcial de la L e y Congreso, Serie A , núm. 9 2 - 1 , de 5 de diciembre de 1994, Secretaría General del Congreso de los Diputados, Documentación

núm. 123, Documentación esparlola. Documentación extranjera. Bibliografía, p p . 413 y s s . Por s u importancia, reproducimos algunos de sus pasajes. E n el Apartado I, "Introducción", se enumeran las sucesivas reformas que las leyes de presupuestos han operado sobre la L e y General Tributaria durante e l período 1985-1992; tras ello, se afirma: "Desde 1992 no se ha vuelto a modificar la L e y General Tributaria en ninguna de L e y de Presupuestos Generales del Estado. L a razón estriba en que la Sentencia del Tribunal Constitucional do 14 de mayo de 1992 declaró inconstitucional el artículo 130 de la Ley General Tributaria, en su redacción dada por la L e y do Presupuestos Generales del Estado de 1988, atendiendo, no a su contenido, sino al hecho de haberse aprobado en una ley .inual de Presupuestos Generales del Estado por tratar.se, a j u i c i o del A l t o Tribunal, de una materia que no tiene u n grado de vinculación directa con el contenido indispensable de este tipo de leyes, por no ser cmnplemcnto necesario para la mejor inteligencia y mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y por ser una norma típica del derecho codifirado... Recientemente, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 1994 ha declarado inconstitucionales, por idénticos motivos fornwlcs, el último inciso del artículo 111.3 y el primer apartado del artículo 128.5 de la L e y General Tributaria, en l a redacción dada a dichos preceptos por la L e y de Presiipucstos Generales del Estado de 1992"; " E l criterio del Tribunal Constitucional ha determinado, como ya se ha indicado, que la L e y General Tributaria no Iraya sido modificada en ninguna L e y de Presupuestos Generales del Estado desde 1992"; " P o r ello, en el momento actual resulta coiivcnieme proceder a una reforma parcial de la L e y que, con el rango legal adecuado, de solución a las cuestiones pendientes más urgentes". Se sigue diciendo e n el Apartado II ("Razones que justifican la presente reforma"): "esta necesid.id de reforma, al menos parcial y puntual del texto vigente,"recientemente, se h a convertido en urgente como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional de 18 de mayo de 1992 y de 2 8 de junio de 1994, en las que se declara l a inconstitucionalidad de diversos preceptos de la L e y General Tributaria, por haber sido red.actados por 58

5. materia

E n l o s últimos años, general tributaria,

a l igual nos

que l o a c a e c i d o a

en l a una

atrevemos

afirmar

i n c i d e n c i a d i r e c t a de l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l , p o s t e r i o r a l a sentencia 76/1992, sobre l a s regulaciones y reformas

r e l a t i v a s a l a ordenación g e n e r a l de l a m a t e r i a p r e s u p u e s t a r i a . Así, de forma radicalmente contraria a lo sucedido con

a n t e r i o r i d a d a e s e año, l a s m o d i f i c a c i o n e s s u s t a n c i a l e s d e l a L e y General P r e s u p u e s t a r i a s e a c o m e t e n f u e r a de l a s l e y e s a n u a l e s de V a l e l a p e n a que expongamos b r e v e m e n t e l a evolución normativa s i n duda " l e y de presupuestos-ley general

presupuestos. de

e s a relación

presupuestaria", constitucional

condicionada

por l a jurisprudencia

descrita.

L a ordenación g e n e r a l de l a m a t e r i a p r e s u p u e s t a r i a t i e n e s u sede n a t u r a l y p r o p i a en l a L e y General P r e s u p u e s t a r i a . Ésta h a

s i d o y s i g u e s i e n d o o b j e t o de c o n t i n u a s m o d i f i c a c i o n e s . E n e s t e ámbito, d e b e o b s e r v a r s e la entrada en v i g o r 1992 de que e l l e g i s l a d o r p r e s u p u e s t a r i o l a Constitución ha actuado de desde forma l a STC

diversa.

Hasta

(cuando

s e c o n f i g u r a a través d e sobre

76/1992 l a d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l contenido vehículo

límites m a t e r i a l e s a l

d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s de reformas sustanciales

estatales) e l principal de l a Ley General Refundido estatales, 1987-1992.

Presupuestaria

( t a n t o d e l a L e y de 1977 como d e l T e x t o

de 1988) l o h a n c o n s t i t u i d o l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s sobre todo l a s aprobadas a l o largo de l o s años

D u r a n t e e s t e período, e n ningún c a s o e l l e g i s l a d o r h a c o n s i d e r a d o ( n i s i q u i e r a ha expresado duda alguna a l r e s p e c t o ) general l a ordenación ajena a l puede

d e l a m a t e r i a p r e s u p u e s t a r i a como u n a m a t e r i a c o n s t i t u c i o n a l de l a l e y de p r e s u p u e s t o s .

contenido

Bien

a f i r m a r s e l o c o n t r a r i o : e l l e g i s l a d o r apuesta utilización d e l a s l e y e s a n u a l e s apto para

firmemente p o r l a como vehículo a

de p r e s u p u e s t o s

l a ordenación g e n e r a l p r e s u p u e s t a r i a . A h o r a b i e n , 1 9 9 5 , e l modus operandi

partir

de 1992 y h a s t a

del legislador

s u f r e u n c a m b i o , s i b i e n no r a d i c a l . A l g u n a s v e c e s , p r o s i g u e c o n

U-y tic Presupuestos, al entender que la regulación de estas materias excede del contenido inínin» necesario c indispensable de este tipo de Leyes y desborda, además, los límites de s u contenido eventual o posible, por cuanto que no guarda relación c o n el objeto y ámbito propio de esta clase de L e y e s . Por consiguiente, habida cuenta que esta jurisprudencia constitucional arroja una duda de inconstitucionalidad sobre preceptos clave del ordenamiento tributario y . al objeto de resolver esta cuestión de forma definitiva, es necesario dar nueva redacción, por medio de una norma con rango de L e y ordinaria, u lodos los preceptos de la L e y General Tributaria que fueron objeto de modificación, en su día, por L e y de Presupuestos".

59

la

práctica de

de

incluir

modificaciones 21/1993

sustanciales en y 41/1994); a

d e l Texto de en alguna

Refundido

l a Ley General (así, l a s Leyes

Presupuestaria

l a s leyes

presupuestos hasta

ocasión, d e s i s t e de t a l praxis l a actualidad, Ello quizás prácticas. ley

( L e y 3 9 / 1 9 9 2 ) . P e r o , d e s d e 1996 renuncia l a s citadas dos a que en l a s últimas

e l legislador sea debido

l e g i s l a t u r a s h a y a c o n s i d e r a d o como " d i s c u t i d a " l a regulación p o r de p r e s u p u e s t o s de l a m a t e r i a g e n e r a l p r e s u p u e s t a r i a . E s e e x p l i c a que d u r a n t e e l c i t a d o período de p r e s u p u e s t o s " " . de la Ley Así, l a s General 13/1996, de c a m b i o , s i n duda r a d i c a l , haya acometido fuera reformas

(1996-2002) l a r e f o r m a de l a m a t e r i a g e n e r a l p r e s u p u e s t a r i a s e de l a l e y e s Texto últimas del Refundido

P r e s u p u e s t a r i a se e n c u e n t r a n en l e y e s d i v e r s a s ' " , 66/1997, 18/2001, remitirá partir 50/1998, de 12 55/1999 de y 14/2000"^ General de

principalmente último,

en l a s L e y e s a n u a l e s de acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s Por de

c o n f o r m i d a d c o n l a Disposición a d i c i o n a l C u a r t a de l a v i g e n t e L e y diciembre. Generales Estabilidad meses a Presupuestaria (BOE de 13 de d i c i e m b r e 2001) e l G o b i e r n o de s e i s

a l a s Cortes

en e l p l a z o

de l a publicación de e s t a L e y u n P r o y e c t o de L e y G e n e r a l

Presupuestaria. 6. E n l a s últimas l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s p a t e n t e y e x p r e s a la huella de l a jurisprudencia constitucional. Así, en l a viene penúltima, a l i n i c i o d e l a p a r t a d o I I de s u exposición de m o t i v o s , afirma: " E l c o n t e n i d o n o r m a t i v o de l a l e y p r e s u p u e s t a r i a determinado por l a d o c t r i n a d e l Tribunal Constitucional""^.

A c e r c a de l a i n c i d e n c i a de l a j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l s o b r e l a m a y o r o menor extensión d e l ámbito m a t e r i a l de l a s l e y e s de presupuestos en l a práctica legislativa, una observación

L o que sí llevan a cabo las Leyes de Presupuestos 49/1998, 54/1999 y 13/2Ü0() es la suspensión, limitada al ejercicio ¡mual correspondiente, de algunos preceptos del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria. " ' De forma puntual, en la L e y 11/1996, de 27 de diciembre, de medidas de disciplina presupuestaria ( B O E de 28 de diciembre de 1996);

y en la L e y 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiemo de la Administración General del Estado ( B O E de 15 de abril de 1997). ' '^ Acerca de esas reformas puede verse el reciente trabajo de Malavé Verdejo. M . V . , "Nota sobre \as modincaciones del texto retundido

de la L e y General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988 (período 1997-2001)", Boletín del Trilmwí ,le Cuentos, núm. 14, junio de 2001, pp. 3-10. ' " E n este sentido véase el apartado I de l a exposición de motivos de la L e y 54/1999, de P G E para el año 2000, en donde se ofrece una

detallada síntesis de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el artículo 134.2 C E . De idémico tenor literal, el apart.-.do II de la exposición de motivos de la L e y 13/2000, de P G E p.ira el año 2001.

60

c r e e m o s c o n v e n i e n t e h a c e r aquí"''. Con l a j u r i s p r u d e n c i a a l a sentencia Empero, 76/1992, e l legislador lo se s i e n t e sucede libre

previa para l a

p r o c e d e r a u n f u e r t e c r e c i m i e n t o d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l de e s t a s leyes. el justamente contrario tras consolidación d e l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l e n a q u e l l a sentencia:

l e g i s l a d o r r e d u c e drásticamente e l ámbito m a t e r i a l de e s t a s

l e y e s , r e c u r r i e n d o a l a s l e y e s d e acompañamiento p r e s u p u e s t a r i a s . P a r a a c a b a r , u n a inequívoca m u e s t r a de l a i n c i d e n c i a de e s a jurisprudencia constitucional, s i b i e n e n e l ámbito de actuación d e l G o b i e r n o , d e t e c t a m o s e n l a s normas p a r a l a elaboración de l o s P r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o , q u e e n l a p r i m a v e r a d e c a d a año a través de O r d e n a p r u e b a e l M i n i s t e r i o de Economía y H a c i e n d a . E n éstas, p r e c i s a m e n t e cuando comienza a c o n s o l i d a r s e e s t a normas referidas a l a elaboración de que jurisprudencia 1993, se deberán en e l c o n s t i t u c i o n a l e n l a s e n t e n c i a 76/1992, e s t o e s , a p a r t i r de l a s l o s PGE p a r a los Ministerios cuya inclusión prescribe normas de c o n reiteración a n u a l contenido

r e m i t i r a l a Secretaría de E s t a d o de H a c i e n d a " l a s p r o p u e s t a s de presupuestario a r t i c u l a d o d e l a n t e p r o y e c t o de l a L e y de P r e s u p u e s t o s c o n s i d e r e n p r o c e d e n t e , acompañadas de u n a m e m o r i a e x p l i c a t i v a d e l a conexión del articulado propuesto o con l a s h a b i l i t a c i o n e s de g a s t o , l a s presupuestaria se han de previsiones sobre de i n g r e s o de l a política económica d e l G o b i e r n o , o gastos que

c u a n t i f i c a n d o , e n s u c a s o , e l e f e c t o de l a norma las cifras ingresos p r e s u p u e s t a r "''^.

Que posteriorraetite desarrollamos en el apartado III. 2 y 3 del Capítulo Segundo, al analizar los problemas que plantean los criterios delnlidos por la jurisprudencia constitucional para la delimitación del ámbito material de las leyes de presupuestos, ' Trtis la entrada en v i g o r de la Constitución, todas las normas para la elaboración de los P G E previas al ejercicio económico de 1993 se

limitaban a señalar dentro del apartado relativo a la "Documentación y plazos para la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado", subapartado " A r t i c u l a d o del Anteproyecto de L e y " , lo siguiente: " L o s ¡Ministerios deberán remitir a la Secretaría de Estado de Hacienda las propuestas de norinas cuya inclusión en el articulado consideren procedente". S i n embargo, de conformidad con lo seilalado en el texto, a partir de las normas para la elaboración de los P G E para 1993 se exige que l a inclusión de propuestas de normas de contenido presupuestario en el anteproyecto de ley de presupuestos formuladas por los distintos Ministerios deben ir acompañadas de una memoria explicativa acerca de la relación o conexión con la materia estrictamente presupuestaria o con la política económica del G o b i e r n o , con inclusión de la cuantificación del efecto de la norma presupuestaria sobre los ingresos y gastos. E n este sentido, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 d e mayo de 1992, sobre normas para la elaboración de los P G E para 1993 ( B O E de 11 de mayo de 1992), dentro del ap.nri.ndo "3. Documentación y p t a i s para la elatoración de UÍS Presupuestos Generales del Estado", dice en l a regla 3 . 6 : "Articulado del aitteproyecto lie L e y . L o s Ministerios deberán remitir a la Secretaría de Estado de Hacienda... las propuestas de normas de contenido presupuestario c u y a inclusión en el articulado del anteproyecto de la L e y de Presupuestos consideren procedente, acompaiadas de una memoria explicativa de l a conexión del articutado propuesto con las habilitaciones de gasto, las previsiones de ingreso o la política económica del Gobierno, cuaiitificando, en su caso, el efecto de la norma presupuestaria sobre las cifras de ingresos o gastos que se han de presupuestar". D e idéntico tenor literal, las posteriores Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha: 30 de abril de 1993, sobre normas para l a elaboración de los P G E para 1994 ( B O E de 30 de abril de 199.'i), regla 3 . 6 : 20 de abril de 1994, sobre normas para la elaboración de los P G E para 1995 ( B O E de 22 de abril de 1995): regla 4.6; 24 de marzo de 1995, sobre norm.TS para la elaboración de los P G E para 1996 ( B O E de 30 de marzo de 1995): regla 4 . 6 ; 31 de mayo de 1996, sobre normas para la elaboración de los P G E para el ejercicio económico de 1997 ( B O E de 4 de junio de 1996): regla 4.6; 17 de abril de 1997, sobre normas de elabor.ición de los P G E p a m 1998 ( B O E de 22 de abril de 1997): regla 4 . 6 ; 29 de abril de 1998, sobre normas para la elaboración de los P G E para el ejercicio económico de 1999 ( B O E d e 30

61

B) En l o s consultivos.

Tribunales

de

Justicia

y

algunos

órganos

A n t e s y después de l a e n t r a d a e n v i g o r de l a Constitución española de 1 9 7 8 , también l o s T r i b u n a l e s de J u s t i c i a h a n t e n i d o ocasión d e a f r o n t a r e l p r o b l e m a d e l c o n t e n i d o m a t e r i a l q u e p u e d e n a c o g e r l a s l e y e s p r e s u p u e s t a r i a s e s t a t a l e s " ^ No debemos o l v i d a r que buena parte de los pronunciamientos del Tribunal C o n s t i t u c i o n a l s o b r e e l artículo 134.2 CE t i e n e n s u o r i g e n e n l a s d u d a s d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d p l a n t e a d a s p o r órganos j u d i c i a l e s " ' . O t r a s v e c e s , c o n base en l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l , h a n d e c i d i d o n o e l e v a r l a cuestión de i n c o n s t i t u c i o n a l i d a d , p o r considerar estas leyes. El social, mayor número de r e s o l u c i o n e s s e c i r c u n s c r i b e n a l o r d e n c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v o y e n menor m e d i d a a l pronunciamientos relevantes sobre l a Ello o penal. s i n que e x i s t a n que las regulaciones materiales cuestionadas e n c u e n t r a n acomodo e n e l c o n t e n i d o c o n s t i t u c i o n a l m e n t e lícito de

jurisdiccional

cuestión e n l o s ámbitos de l a jurisdicción c i v i l l e y e s de p r e s u p u e s t o s .

e s así p o r l a n a t u r a l e z a d e l a s m a t e r i a s que s u e l e n r e g u l a r l a s E n e l ámbito de l a jurisdicción c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v a , s e h a n c u e s t i o n a d o l e y e s d e p r e s u p u e s t o s que h a n i n c o r p o r a d o e n su seno l a regulación de materias de lo más diverso y heterogéneo. Públicas"^; Principalmente, l a s pensiones l o s ámbitos m a t e r i a l e s l a Seguridad relativos Social'^';

a"^: l o s g a s t o s d e l p e r s o n a l a l s e r v i c i o d e l a s A d m i n i s t r a c i o n e s públicas'^";

de abril de 1998): regla 4 . 6 ; 3 de mayo de 1999, sobre normas para l a elaboración de los KE

para el año 2000 ( B O E de 6 de mayo de 1999): regla 4.6;

27 de abril de 2 0 0 1 , sobre normas para la elaboración de los P G E para el año 2002 ( B O E de 3 0 de abril de 2001): regla 4 . 6 . ' A . . El Presiipiwsm ' " 1i 8 E n relación a cada una de las materias que destacamos en el texto, por su interés seleccionamos en noui aquellas resoluciones judiciales íiue se pronuncian desde la perspectiva constitucional sobre el problema de si la norma legal puede ser lícitamente incorporada en una ley de presupuestos. E l mismo criterio seguimos respecto de las materias y resoluciones concernientes al orden jurisdiccional social, que posteriormente traemos. ' " L a retribución de determinados empleos militares (Coroneles y Capitanes de Navio) que pasen a petición propia a l a situación de reserva (Disposición adicional decimosexta de la L e y 31/1990, de P G E para 1991): STS (Sala 3 " , Sección 7 » ) de 7 de junio de 1993 (Ponente: G . Lescure M.utín). '^^ a) L a revalorización de pensiones de las clases pasivas (artículos 4 6 y 48 de l a L e y 37/1988. de P G E para 1989): S T S (Sala 3 ' , Sección C o n anterioridad a la Constitución de 1978, pueden verse las sentencias del Tribunal Supremo que anota y comenta Rodríguez Bereijo, del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario, M a d r i d , 1970, pp. 141 y .ss.

Las S S T C 134/1987, 188/1988, 6 5 , 6 6 . 67 y 96/1990,76/1992, 83/1993,195/1994, 203/1998, 131 y 234/1999, 32/2000 y 109/21X)1.

7 » ) de 23 de abril de 1993 (Ponente: E . Cáncer Lalanne); y b) L a fijación de limites máximos a las pensiones públicas (Disposición adicional quinta de la L e y 74/1980, de P G E para 1981. y de posteriores leyes de presupuestos que han establecido tales límites): S T S (Sala 3 ' . Sección 6") de 17 de diciembre de 1996 (Ponente: F . J . Hernando Santiago).

62

la

organización público'-^-;

(sobre

todo,

l a general o

creación,

supresión

y

reordenación d e o r g a n i s m o s autónomos, s o c i e d a d e s y e n t i d a d e s ) d e l sector tributos l a materia tributaria'^^; sustantivo'^^. se limitan En a algunos que s e otras hacer en p a r t i c u l a r ' ^ * ; s i n contenido l o s Tribunales p e r o también o t r o s p r e c e p t o s , material de Justicia

consideran ocasiones,

r e f e r e n c i a a l p r o b l e m a d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l de l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s d e l Estado'^^. En e l seno d e l orden jurisdiccional social, por posible algunas de

vulneración d e l artículo 134.2 CE, s e h a n c u e s t i o n a d o de l a s pensiones'^'' y de l a S e g u r i d a d Social

r e g u l a c i o n e s m a t e r i a l e s , s o b r e t o d o l a s p e r t e n e c i e n t e s a l ámbito y Mutualidades

L a autorización a l Gobierno para la integración del colectivo (incluido en el campo de aplicación del Régimen Rspeclal de la Seguridad Social) de funcionarios de la Administración L o c a l en el Régimen General de la Seguridad Social, en las condiciones, términos y plazos que, reglamentariamente, se determinen (Disposiciones transitorias terceras de las Leyes 31/1991, de P G E para 1992, y 39/1992, de P G E para 1993): S T S (Sala 3 " , Sección T") de 29 de septiembre de 1995 (Ponente: M . M o r i l l o Martín de los Santos). 122 a) L a reordenación de organismos autónomos y entidades públicas creadas por L e y (en concreto, la creación del Instituto para la V i v i e n d a de las Fuerzas Arnuadas y la supresión de los Patronatos de Cas.TS Militares del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del A i r e ; artículo 80 de la L e y 4/1990, de P G E para 1990): S T S (Sala 3 " , Sección 3 ' ) de 16 de marzo de 1992 (Ponente: J . M . Sanz Bayón) y S T S (Sala 3 \ Sección 6') de 17 de marzo de 1992 {Ponente: F . J , Hernando Santiago; con voto particular de D . Rosas Hidalgo); y b) L a creación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (artículo 103 de la L e y 31/1990, de P G E para 1991): S T S J ( C A ) de Castilla-La Mancha de 5 de marzo de 1998 (Ponente: R . Iranzo Prades). a) L a composición y forma de utilización del Número de Identificación Fiscal (artículo 113 de la L e y 33/1987. de P G E para 1988): S T S (Sala 3 " , Sección 2') de 7 de noviembre de 1992 (Ponente: J . L . Martín Herrero); y b) E l recargo tributario de demora (artículo 61.2 L G T en la redacción dada al precepto p o r la Di.sposición adicional trigésima primera de la L e y 46/1985, de P G E para 1986): S. de la Audiencia Nacional ( C A , Sección 2") de 19 de noviembre de 1996 (Ponente: J . L Moreno Fermindez). 124 Desde la perspectiva del artículo 134.2 C E , que no del artículo 134.7 C E , con una construcción ciertanicute peculiar como veremos, las siguientes disposiciones: a) la elevación del tipo aplicable a las tasas sobre el juego (artículo 83 de la L e y 31/1991, de P G E para 1992): S T S J ( C A ) de Baleares núm. 23/1995, de 17 de enero (Ponente: J . López Gaya); S T S J ( C A ) de Baleares núm. 786/1995, de 10 de octubre (Ponente: P. Delfont Maza); con el mismo planteamiento, s i bien considerando la elevación del tipo aplicable a las tasas no sólo en el referido artículo 83 de la L e y 31/1991 sino también en el artículo 79 de la L e y 39/1992, de P G E para 1993: S T S J ( C A ) de Baleares núm. 666/1996, de 17 de diciembre (Ponente: G . F i o l Gomil.n); S T S J ( C A ) de Baleares núm. 479/1997, de 14 de octubre (Ponente: A . F . Capo Delgado); S T S J ( C A ) de Baleares núm. 576/1997, de 7 de noviembre {Ponente: P. D d f o m M a z a ) ; y b) la supresión de las exenciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de las pensiones p o r incapacidad o invalidez permanente (a través de la modificación por el artículo 62 de l a L e y 21/1993, de P G E para 1994, del artículo 9.1.c) de l a L e y 18/1991, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas): S T S J ( C A ) de Asturias núm. 970/1996, de 27 de septiembre (Ponente: L . Q u e r o l Carceller). '•^^ a) L a declaración de utilidad pública de la constracción de nuevos centros penitenciarios, a los efectos de expropiación forzosa

(Disposición adicional decimocuarta de la L e y 33/1987, de P G E para 1988): S T S (Sala 3 ° , Sección 6") de 7 de mayo de 1996 (Ponente: J . E . Peces Morate) y la S T S (Sala 3 » , Sección 5 ° ) de 6 de octubre de 1998 (Ponente: J . M . Sanz B.iyón); y b) L a prórroga de delegación legislativa al Gobierno para aprobar el Texto Refundido de la L e y del Suelo (Disposición fina! quinta de la L e y 31/1991, de P G E para 1992): S T S J ( C A ) de Baleares núm, 27/1997, de 24 de enero (Ponente: P. Delfont Maza). P o r ejemplo, eso sucede en l a S T S ( C A , Sala 3°) de 15 de enero de 1988 (Ponente; R . de Mendizábal Allende), en donde curiosamente sin pronunciarse acerca del contenido de una ley de presupuestos (y sí en reUación a una ley de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, la L e y 5/1983, de 2 9 de junio), el T S se refiere al problema de inclusión de preceptos varios en bus leyes del artículo 134 C E . E n este mismo sentido, con el mismo ponente e idéntica fundamentación, las siguientes S S T S : 16 de enero de 1988; 19 de enero de 1988; 13 de febrero de 1988; 18 de m a m ) de 1988; 2 9 de nmrzo de 1988; 8 de abril de 1988; U de abril de 1988; 13 de abril de 1988; 16 de abril de 1988; 25 de abril de 1988; 27 de abril de 1988; 13 de mayo de 1988; 17 de mayo de 1988); 19 de mayo de 1988; 2 0 de mayo de 1988; 10 de junio de 1988; 13 de j u n i o de 1988; 23 de j u l i o de 1988; 26 de j u l i o de 1988; 9 de septiembre de 1988; 12 de septiembre de 1988; 14 de septiembre de 1988; 16 de septiembre de 1988; 23 de septiembre . de 1988; 10 de octubre de 1988; 11 de noviembre de 1988; 15 de diciembre de 1988; 17 de febrero de 1989; 3 de marzo de 1989; 30 de marzo de 1989; 1 de abril de 1989; 3 de abril de 1989; 7 de abril de 1989; 10 de abril de 1989; 12 de abril de 1989; 8 de mayo de 1989; 11 de ocmbre de 1989; 11 de enero de 1990; 20 de enero de 1990; 31 de enero de 1990; 8 de febrero de 1990; 26 de mayo de 1990; 30 de junio de 1990; 2 6 de enero de 1991. a) L a fijación de u n límite máximo de las pensiones públicas (en las Leyes 37/1988,4/1990 y 31/1990, de P G E para 1 9 8 9 , 1 9 9 0 y 1991, respectivamente): S T S J (Social) de Catalufui de 29 de junio de 1992 (Ponente: M . L . Arastey Sahún); y b) L a concurrencia de pensiones c o n cargo a la Seguridad Soci.al y a la Mutualidad de Funcionarios (artículo 9.1 de la L e y 44/1983, de P G E para 1984): S T S J (Social) del País V a s c o de 25 de septiembre de 1992 (Ptmeme: M . Díaz de Rabago V i l l a r ) .

63

Funcionarios'^*^. En g e n e r a l , introducir en e l fenómeno de l a utilización de l a s l e y e s de materias no presupuestarias y reformas

p r e s u p u e s t o s d e l E s t a d o como i n s t r u m e n t o y ocasión p r o p i c i o s p a r a éstas s u s t a n c i a l e s de o t r a s l e y e s ha s i d o a n a l i z a d o críticamente p o r distorsiones" En

e l C o n s e j o de E s t a d o . Así, a d v i e r t e de l a s " s e r i a s Ley este

que p a r a e l O r d e n a m i e n t o jurídico c o m p o r t a l a penetración de l a de P r e s u p u e s t o s s o b r e regímenes jurídicos s u s t a n t i v o s ' ^ ' ^ sentido, afirma l a i n c o n v e n i e n c i a de u t i l i z a r estas regular materias de l o más d i v e r s o leyes o para

como vehículo p a r a

i n c o r p o r a r i n n o v a c i o n e s l e g a l e s , p u e s t a l c o m e t i d o "merecería e l s o s i e g o y e l d e b a t e d e l trámite p a r l a m e n t a r i o o r d i n a r i o " ' ^ " . L a mayoría de l a s v e c e s l a solución p r o p u e s t a recomendación procedimiento materias ordenación de técnica legislativa: ordinario En y para legislativo se traduce en u n a del de la la utilización sobre

l a tramitación insiste

extrapresupuestarias'-". general y presupuestaria de

concreto,

tributaria Tributaria

en l a de

" i n c o n v e n i e n c i a " de p r o c e d e r a m o d i f i c a c i o n e s de l a L e y G e n e r a l Presupuestaria presupuestos'-'^. A s i m i s m o , e l C o n s e j o de E s t a d o se h a p r o n u n c i a d o a c e r c a de si d e t e r m i n a d a s r e g u l a c i o n e s s u s t a n t i v a s p r e s e n t e s e n l e y e s de l a Ley General por leyes

íi) L a .asimilación de las entidades gestoras de la Seguridad Social y de la Tesorería General de la Seguridad Social, a los efectos del pago de intereses de demora, de conformidad con lo previsto en el artículo 45 de la L e y General Presupuestaria (artículo 13.7 de la Ley 33/1987, de P G E para 1988): S T S (Social) de 27 de abril de 1993 (Ponente: L . Bris Montes). S T S (Social) de 29 de abril de 1993 (Ponente: B . Várela Autrán). S T S (Social) de 14 de j u l i o de 1993 (Ponente: L . Bris Montes), STS (Social) de 27 de octubre de 1993 (Ponente: A . Martín Valverde), S T S (Social) de 9 de febrero de 1994 (Ponente: M . Sampedro Corral), S T S (Social) de 19 de junio de 1995 (Ponente: A . Fernández López) y S T S (Social) de 17 de enero de 1996 (Ponente: R. Martínez Einperador); sobre el mismo precepto: STSJ (Social) del País Vasco de 23 de septiembre de 1992 (Ponente: M . M . Z o r r i l l a Rui'i> y S T S J (Social) del País V a s c o de 28 de octubre de 1993 (Ponente: I. Alvarez Sacristán); y b) L a integración del Montepío de Funcionarios de la Administración Institucional de Servicios Socit>-Profesionales P.M. Cachón V i l l a r ) . 129 Memoria '•"' del Consejo de Estado, Í9S6, Publicaciones del Consejo de Estado, M a d r i d , 1987, p. « K ) . legal, l'JHH, B O E , A l respecto, los Dictámenes núm. 51.954, de 14 de julio de 1988, Consejo de Estado. Recopilación de doctrina en el Fondo Especial de la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Central del Estado (Disposición adicional vigésima primera apartado 15» de la L e y 50/1984, de P G E para 1985): S T S (Social) de 11 de febrero de 1994 (Ponente;

M;idrid, 19X9, pp. 265-271 (Sección 5 " , Economía y Hacienda; "Sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la L e y General Presupuestaria"); núm. 55.428, de 27 de diciembre de 1990, Consejo de Estado. Recopilación de doctrina 1991, legal, 1990, B O E , M a d r i d , p p . 44-46 (Sección 7 » , Sanidad y Consumo; "Sobre inclusión en ley de presupuestos; provisión de plazas y selección de personal sanitario"); núm.

859/1992, de 2 5 de Junio de 1992. Consejo de Estado. Recopilación de la doctrina legal. 1992, B O E , M a d r i d , 1993, pp. 231 y s s . (Sección 3 » , "Sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación nacional y L e y de presupuestos: insuficiencia como norma de cobertura"). E n este sentido, el Dictamen núm. 271/1993, de 2 9 de marzo de 1993 , Consejo de Estado. Recopilación de doctrina legal, 1993, B O E . M a d r i d , 1994, pp. 1103 y ss. (Sección 3 » , "Sobre el contenido constitucionalmente posible de las Leyes de Presupuestos. Integración en el Régimen de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local"). 132 Sobre el respecto, los siguientes Dictíimenes: núm. 51.954, de 14 de julio de 1988, Consejo de Estado. Recopilación de doctrina refundido de l a L e y General Prcsupuest.nria"); y núm. 780/1993, de 17 de junio de 1993, Cottsejo de Estado. Recopilación de doctrina legal, J9SS, B O E , M a d r i d , 1989, pp. 265-271 (Sección 5 ° , Economía y Hacienda; "Sobre el Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto legal. 1993, B O E , M a d r i d . 1994, pp. 2 6 y ss. ("Sobre la correcta utilización de las Leyes de Presupuestos. Regulación de l a composición y la ftirma de utilización del N I F " ) .

64

p r e s u p u e s t o s p r e s e n t a n u n g r a d o de vinculación s u f i c i e n t e c o n e l contenido constitucionalmente sobre ha la definido base de de la sobre estas normas. Significativamente, leyes de jurisprudencia regulaciones Social'-''';

c o n s t i t u c i o n a l s o b r e l o s límites m a t e r i a l e s a l c o n t e n i d o de l a s presupuestos, dictaminado concernientes a : l a función pública'^^; l a S e g u r i d a d

o l a ordenación g e n e r a l d e l o s t r i b u t o s ' ^ ^ . También algunos Consejos Consultivos autonómicos han

e x p r e s a d o s u p a r e c e r e n relación a l fenómeno d e l d e s b o r d a m i e n t o m a t e r i a l d e l a s l e y e s de p r e s u p u e s t o s e s t a t a l e s dictaminar contenido destacamos sobre la l a s homónimas de en autonómicas) leyes. ámbito de constitucional actuación estas este (muchas v e c e s a l y acerca su del Por interés,

l o s Consejos

c o n s u l t i v o s catalán y a n d a l u z . Brevemente, sentencia el 76/1992, podemos afirmar que mucho antes de l a

consolidación de l a d o c t r i n a d e l T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l c o n l a e l C o n s e j o C o n s u l t i v o de Cataluña h a sabido d e t e c t a r l o s t r e s g r a n d e s p r o b l e m a s c o n s t i t u c i o n a l e s que p l a n t e a e n s a n c h a m i e n t o m a t e r i a l de e s t a s n o r m a s : l a r e s e r v a en el contenido especial material de esta material ley del y, de como de l a l e y de p r e s u p u e s t o s y l a función que ésta debe c u m p l i r ; l a s repercusiones procedimiento f o r m a muy legislativo c o n que s e t r a m i t a ; de s e g u r i d a d jurídica

insistente,

e l principio

límite a e s t e contenido'-"".

Destacamos: a) la provisión de plazas y selección de personal sanitario (artículo 34 de ia L e y 4/1990, de P G E para 1990); Dictamen lUJm. 55.428, de 2 7 de diciembre de 1990, Cornejo de Estado. Recopilación de doctrina legal, 1990, B O E , M a d r i d , 1991, pp. 44-46 (Sección 7 " , Sanidad y Q ) n s u m o ; "Sobre inclusión en ley de presupuestos; provisión de plazas y selección de personal sanitario"); y b) la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación nacional (Disposición adicional octava de la L e y 31/1991, de P G E para 1992, que otorgó nueva redacción al artículo 99 de la L e y 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local); Dictamen núm. 859/1992, de 25 de j u n i o de 1992, Consejo de Estado. Recopilñclón 1.14 Seleccionamos la norma relativa a la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de funcionarios de la Administración L o c a l (Disposiciones adicionales terceras de la L e y 31/1991, de P G E para 1992, y de la L e y 39/1992, de P G E para 1993); Dictamen núm. 271/1993, de 29 de marzo de 1993, Consejo de Estado. Local"). Resaltamos l a disposición referida a la composición y l a forma de utilización del Número de Identitlcación F i s c a l (artículo 113 de la L e y 33/1987, de P G E para 1988); Dicttunen núm. 780/1993, de 17 de junio de 1993, Consejo de Estado. Recopilación de doctrina legal. 1993, B O E , M a d r i d , 1994, pp. 2 6 y ss ("Sobre la correcta utilización de las Leyes de Presupuestos. Regulación de la composición y la forma de utilización del N I F " ) . '•'^' Diclimiens A l respecto, consúltense los siguientes Dictámenes (se apunta el correspondiente Fundamento): el Dictamen 13/1982, de 26 de enero, Cnnsultiti de la Generalitat ile Catalunya, 1981/1982, Barcelona, 1984, p p . 149 y ss.. Fundamento II (Dictamen solicitado Consiittiu Recopilación de doctrina legal, 1993, B O E , M a d r i d , 1994, pp. 1103 y ss. (Sección 3 " , "Sobre el contenido constitucionalmente posible de las Leyes de Presupuestos. Integración en el Régimen de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración de la doctrina legal, 1992, B O E , M a d r i d , 1993, pp. 231 y ss (Sección 3 ° , "Sobre Provisión de puestos de trabajo y L e y de presupuestos: insuficiencia como norma de cobertura").

emesos peí Conseil

p o r el Gobierno de la Generalidad, previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad, en relación a la L e y 44/1981, de 2 6 de diciembre, de P G E para el año 1982; Ponentes: R. Vergés Cadanet; J . A . González Casanova); el Dictamen 49/1983, de 3 de octubre, DicK'miens emesos peí Conseil de ta Generalitat de Catalunya. 1983, Barcelona, 1985, pp. 157 y ss.. Fundamento III (Dictamen solicitado por el Gobierno de la Generalidad, previo

: i l a interposición del recurso de inconstitucionalidad en relación a la Disposición adicional decimotercera de l a L e y 9/1983, de 13 de j u l i o , de P G E para

65

E l Consejo C o n s u l t i v o de Andalucía, a l d i c t a m i n a r con un buen número de preceptos,

sobre e l

anteproyecto de l e y de presupuestos de esa Comunidad, se e n f r e n t a t a l como a d v i e r t e e l p r o p i o (o de Consejo, cuyo contenido o que p a r t i c i p a n veces y afirma r e s u l t a ajeno a l o p r e s u p u e s t a r i o sustantivo

débil conexión con l a e s e n c i a p r o p i a de l a l e y de presupuestos) p o r su carácter de l a s notas de Reiteradas leyes como estas g e n e r a l i d a d y vocación de permanencia en e l tiempo. l a inconveniencia por e l l o , de u t i l i z a r instrumento para acoger l a regulación de materias con i n s i s t e n c i a , legislativo

heterogéneas apunta como para la

no p r e s u p u e s t a r i a s ;

recomendación de técnica l e g i s l a t i v a l a necesidad de a c u d i r a l a utilización d e l procedimiento ordinario tramitación de materias En muchas se extrañas a l a presupuestaria'". los citados acerca órganos de consultivos concretas
¡'JK4,

ocasiones, han

autonómicos

pronunciado

si

1983; Ponente: F . de Carreras Serra); el Dictamen 56/1984, de 24 de enero, Diadmens

einesospel Cometí ConsitUiu de la Generalitot de Calaliinya.

Barcelona, 1986, pp. 37 y ss.. Fundamento V (Dictamen solicitado por el Parlamento de Cataluña en relación a la adecuación a la Constitución y al Estatuto de Autonomía del artículo 2.2Z> y c de la L e y 44/1983, de 28 de diciembre, de P G E para 1984); el Dictamen 82/1984, de 13 de diciembre, Diclílmens einesospel Conseil Consitlliit de ta Genemlitat de Catalunya. 1984, Barcelona, 1986, pp. 393 y ss.. Fundamento V (Dictamen solicitado por el Parlamento de Cataluña, en relación a la adecuación a la Constitución y al Estatuto de Autonomía del Dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto sobre el Proyecto de L e y de Presupuestos de l a Generalidad de Cataluña y de sus Entidades AutónonuTS para 1984; Ponente: E . Vivancos); el Dicuimcn 84/1985, de 21 de enero, Dictñiiiens einesos peí Conseil Consultiu de Ui Generalitat de Catalunya, 19S5, Barcelona, 1987, pp. 9 y s s . . Fundamento V I eniesos peí Conseil Consultiu de ¡a (Dictamen solicitado por el Parlamento de Cataluña, previo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad, en relación a la L e y 50/1984, de 30 de diciembre, de P G E para 1985; Ponente: F . de Carreras Serra); el Dictamen 142/1988, de 1 de marzo, Dicidmens Genemlitat de Catniíaiyn, ¡9SH, Barcelona, 1989, pp. 61 y ss.. Fundamento I (Dictamen solicitado por el Gobierno de la Generalidad, previo a la Consultiu de la Generalitat de Catalunya, lílXH, Barcelona, 1989, pp. 357 y

inierposición de recurso de inconstitucionalidad, en relación a la L e y 33/1987, de 23 de diciembre, de P G E para 1988; Ponente: F . de Carreras Serra); el Dictamen 153/1988, de 23 de diciembre, Dictamens eine.<:os peí Conseil ss.. Fundamento III (Dictamen solicitado por el Parlamento de Cataluña, en relación a la adecuación a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña del Dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto, sobre el Proyecto de L e y de Presupuestos para 1989; Ponente: F . de Carrenus Serra; voto particular de F . de Carreras Serra). E n otros Dictámenes, si bien se pronuncia acerca de leyes de acompañamiento presupuestarias estatales y autonómicas, también se refiere al contenido constitucionalmente lícito de las leyes de presupuestos estatales. Así, en: el Dictamen 201/1997, de 18 de febrero. Diadinens Consultiu de la Generalitat de Catalunya, 1996-1997, entesas peí Conseil Barcelona, 1998, pp. 125 y ss.. Fundamento I (Dictamen solicitado por e l Gobierno de l a

Generalidad, previo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad, "en relación a los artículos 24 y 166 de la L e y 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativ.is y del orden social, y cualquier otro precepto de ésta que el Consejo entienda oportuno considerar"; Ponente: A . M . Bassols); el Dictamen 206/1998, de 6 de marzo de 1998, Butlletí Oficial del Parlameníde Catalunya núm. 263, de 11 de marzo de 1998, pp. 2 I 3 0 6 - 2 I 3 I 6 , Fundamento 1 (Dictamen solicitado por el Parlamento de Cataluña, previo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad, en relación a la Disposición adiciomal novena de la L e y 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; Ponente: A . M Bassols); el Dictamen 210/1998. de 29 de diciembre, Biitlletl Ponente: M . M . Vicens Matas). Así, los siguientes Dictámenes (apuntamos e l correspondiente Fundamento): el Dictamen 19/1994, de 27 de octubre. Consejo de Andalucía, Recopilación de la doctrina Ctmiunidad Autónoma de Andalucía para 1995); el Dictamen 24/1995, de 30 de marzo. Consejo Consultivo Consultivo Oficial del Parlameiit de Catalunya, núm. 359, de 29 de diciembre, pp. 28638-28652, Fundamemo II (en relación al Dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y Presupuesto sobre el Proyecto de ley de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro;

legal 1994, Granada, 1995, pp. 39 y ss.. Fundamento 11 (sobre el Anteproyecto de L e y del Presupuesto de la de Andalucía, Recopilación de la doctrina

legal 1995, Granada, 1996, p p . 59 y s s . . Fundamentos I y II (Sobre el Anteproyecto de L e y por el que se deroga el número dos de l a Disposición transitoria segunda de la L e y 9/1993, de 30 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1994); Dictamen 64/1995, de 20 de octubre. Consejo Consultivo lie Andalucía, Recopilación de la doctrina de Andalucía, Recopilación de la doctrina legal 1995, Granada, 1996, p p . 137 y ss.. Fundamentos I y II (Sobre el Consultivo Recopilación legal 1996, T o m o I, Granada, 1998, pp. 25 y s s . . Fundamentos 1 y II (Sobre el Ameproyecto de L e y del de Andalucía, Anteproyecto de L e y del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1996); el Dictamen 55/1996, de 2 0 de mayo. Consejo de la doctrina Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1996); el Dictamen 116/1996, de 25 de octubre. Consejo Consultivo Autónoma de Andalucía para 1997). También en otros Dictámenes, a l pronunciarse acerca de las leyes de acompañamiento presupuestarias de esta Comunidad, hace referencia al contenido de las leyes de presupuestos estatales. Por ejemplo, el Dictamen 117/1996, de 25 de octubre, Con.sejo Consultivo de la doctrina de Andalucía, Recopilación legal 1996, T o m o I, Granada, 1998, pp. 59 y ss.. Fundamento 1 (Sobre el Anteproyecto de L e y por el que se aprueban Medid.TS Fisc.tles,

legal 1996, T o m o I, Granada, 1998, pp. 49 y ss.. Fundamentos I y II (Sobre el Anteproyecto de L e y del Presupuesto de l a Comunidad

df Responsabilid;id Contable, Contratación Administrativa, P.itrimonio, Función Pública y Asistencia Jurídica a Entidades de Derecho Público).

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regulaciones

materiales, pueden

a

la

luz

de

la

jurisprudencia

constitucional, las las

t e n e r c o b i j o en e s t a s

leyes. Resaltamos a l servicio local"^; o de l a

r e f e r i d a s a: l a s r e t r i b u c i o n e s Administraciones tributaria"". Públicas"^;

d e l personal e l régimen

materia

Uis mribuciones úd personal no laboral de la Adnitnisiración autonómica, de los entes lociles de su territorio y de los organismos dependientes de los mismos (artículo 2.2 b y c de la Ley 33/1987, de P G E para 1984, que fija un límite al aumento de tales retribuciones); Dictamen 5Ó/1984, do 24 de enero, Dictdiiiem 139 L a transferencia de funciones y servicios de Estado a las Corporaciones Locales (articulo 2 8 de la Ley 44/1981, de P G E para 1982); Dictómen 13/1982, de 2 6 de enero, Dictámens emesos peí Consell Consultiu de ta Generalitat Fundamento II. ¡40 L a titularidad de l a recaudación de determinados tributos locales (Disposición adicional decimotercera de la L e y 9/1983, de P G E para 1983); Dictamen 49/1983, de 3 de octubre, Dictdmens emesos peí Consell Consultiu de la Generalitat ss, Fimdamentn III. E n el ámbito presupuestario autonómico, varias disposiciones de carácter tributario contenidas en el Anteproyecto de ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1996 (Dictamen 64/1995, de 2 0 de octubre. Consejo Consultivo de la docirina legal 1996, T o m o I. Granada, 1998, p p . 25 y ss., F J . I V ) . de Andalucía. Recopilación de In doctrimí de Andalucía, Recopilación legal 1995. G n u i a d a , 1 9 % , p p . 137 y s s . . F J . 1 V . 2 . 0 y para 1997 (Dictamen 56/1996, de 20 de mayo, Consejo Consultivo de Catalunya. 1983, Barcelona, 1985, pp. 157 y de Catalunya, 1981/1982, Barcelona, 1984, pp. 149 y s s . . emesos peí Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, 19S4, Barcelona, 1986, pp. 37 y ss.. Fundamento V .

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